【外交政策2012】情报工作再思考
情报工作再思考 我在中情局工作了28年，我可以告诉你：美国的失误不是蹩脚的间谍，而是蹩脚的领导人造成的。 作者：保罗•比勒 | 2012年一月/二月期 http://foreignpolicy.com/files/fp_uploaded_images/111220_ThinkAgain_1pk.jpg "总统基于情报作出决策。" 大的决策不是。 从乔治•布什大肆宣扬有关伊拉克大规模杀伤性武器的报告到今年共和党总统候选人发誓根据情报界的主张制定阿富汗政策，美国人常常感觉他们的领导人在国外的行动受到无所不知的情报机构左右。事实上，美国每年在情报方面的开销约为8百亿美元，为此每周都能得到大量重要建议，所涉事务从追击恐怖分子到对抗中国日益增长的军事实力等无所不包。此类分析只是作为政策制定者日常决定的参考并不时地引导他们更密切地关注一些问题，例如90年代后期基地组织日渐增长的威胁。 然而，在重大外交政策的决策上，无论是发动战争或是全面修订美国对阿拉伯世界的战略（正如巴拉克•奥巴马总统正在做的），情报并非决定性因素。真正具有实质影响的因素是领导们带进办公室的：他们自身具有的战略性感觉、他们从历史得到的教训或者个人的经历、国内政治的考量以及他们的性格特征。 此外，人们永远不要低估传统观念的影响力。林顿•约翰逊总统和他的小圈子曾得到情报界对于南越政府独立自主能力的悲观评估，以及来自美国军方领导人对美国在那里的军事努力可能的费时伤财相对悲观的研究报告。但他们迷失于多米诺理论，即一旦南越落入共产主义之手，第三世界中的其它发展中国家也会相继失陷。哈里•杜鲁门总统根据以往的经验决定干预朝鲜：二战前同盟国未能有效遏制轴心国的后果以及战后西方对共产主义侵入希腊和柏林予以坚决反击并取得成功。理查德•尼克松总统历史性地向中国打开大门之举，则得益于他在事关大国战略的政治荒原里以及他本人在其中所处位置的深思熟虑。奥巴马行政当局最近敲响伊朗则很大程度上带有国内政治的功用。不管是好是坏，中情局的咨询意见跟上述这些没什么关系。http://www.foreignpolicy.com/files/fp_uploaded_images/111220_colin%20anthrax93116723pk.jpg "蹩脚的情报工作导致了伊拉克战争。" 不，是蹩脚的领导人做的。 在布什推销进犯伊拉克的活动中，情报显得很突出，但就决策本身而言并未起任何作用。如果说情报界的评估结果指向任何行动方向的话，它意在避免而不是鼓动战争。 当美国国务卿考林•鲍威尔于2003年2月在联合国为侵略伊拉克辩护时，他说：“萨达姆•侯赛因及其政权正在隐瞒他们生产更多大规模杀伤性武器的工作。”并且说，这种论断“基于可靠的情报。”但在4个月后的对国防部副部长保罗•沃尔福威茨一次坦诚的访谈中，他承认大规模杀伤性武器只是“大家没有异议的唯一一件事。”在布什团队入主白宫时，情报机构未就此事发布任何预警；事实上，该机构在其“2001年2月全球恐怖活动报告”中未提及伊拉克拥有核武器或囤积化学乃至生物武器的可能。行政当局也没有要求提交（存在根本缺陷的）2002年10月情报部门就当时作为官方入侵立场中心议题的伊拉克常规武器计划所做的评估报告 -- 国会中的民主党提出了要求，但根据管理这些文件的员工说，仅有6位参议员和数个众议员在投票前看了报告。布什和他当时的国家安全顾问康多莉扎•赖斯均未完整地读过那份评估报告，更有甚者，战争公关工作早在这份报告拟就之前就展开了。 假如布什读过情报机构的报告，他会发现他的行政团队所持赞成入侵的理由颠倒了因果关系。情报官员们的结论是，萨达姆不太可能针对美国使用大规模杀伤性武器或将它们提供给恐怖分子 -- 除非美国入侵伊拉克并试图推翻他的政权。情报机构不相信伊拉克政权如总统声称的那样是基地组织的同盟，并且准确地预见到任何在后萨达姆的伊拉克建立民主体制的努力将步履艰难，充满坎坷。 在另一份战前评估报告中，情报界判断称在伊拉克建立新的政治体制的过程将会“耗时、费力且很可能动荡不止，”不仅如此，任何后萨达姆的政权都将面临一个“深层次分裂的社会，其中存在国内各派别彼此诉诸暴力冲突的机会，除非占领军能阻止这种状况的发生。”报告也未提及伊拉克人捧着鲜花欢迎美军，或者能够自筹战争经费等。毋庸多言，对白宫来说，那些都无关紧要。 http://www.foreignpolicy.com/files/fp_uploaded_images/111220_Kissinger80819604pk.jpg "情报失误把美国外交政策搞砸了。" 绝非如此。20世纪的美国情报工作失误记录是相似的，而且大多数也是无可争议的。但这些失败 -- 或者成功 --是否在大事件中起到了作用则是另一个问题。 中情局成功预测了1967年以色列和阿拉伯邻国之间“六日战争”的爆发和结果，据说这个了不起的成就令当时的情报主管理查德•赫尔姆斯赢得了与约翰逊总统共进周二例行午餐的殊荣。当然，一流的情报工作并不能帮助约翰逊制止这场大战的爆发，此战形成了今日棘手的以巴冲突的基本轮廓。而美国情报部门则在6年后埃及突袭以色列这件事上载了跟头。但是，埃及在1973年进行的无耻偷袭也不曾阻碍尼克松和国务卿亨利基辛格届时取得外交上的胜利，他们以此次冲突为契机，加强了与以色列的关系并将这种关系扩展到埃及和其它阿拉伯国家 -- 所有这些成绩都以苏联的损失为代价。 美国情报界另一次著名的工作失误是未曾预料到1979年伊朗革命的爆发。 但是，导致美国政府未能在巴列维国王生死存亡之际作出果断决策的根本原因不是情报工作的失误，而是政策制定者罔顾伊朗以及吉米卡特政府内部的重大分歧。 即使在伊朗各城市发生动乱几个月后，卡特政府也没有就伊朗问题召集任何高级别会议研究对策，他那时完全沉浸于埃以和平谈判和桑地诺民族解放阵线在尼加拉瓜发动的革命运动。“我们的决策电路当时在超负荷运行，”卡特的国家安全顾问兹比格涅夫•布热津斯基后来回忆说。 对于即将到来的另一个重大政治事--苏联解体，情报分析工作存在瑕疵，但无关紧要；在80年代影响美国对苏联政策的重要因素是里根总统的直觉。从他担任总统一职初期开始，“苏联必然失败，而且会很快”的信念是这位第四十届总统信仰的一个章节。“俄国人永远也不可能赢得军备竞赛，”他后来写道。“在开支上我们永远能超过它。” http://foreignpolicy.com/files/fp_uploaded_images/111220_clintonterror51624055pk.jpg "在“9·11”恐怖袭击前美国情报机构低估了基地组织。" 不，它没有. 像任何恐怖袭击一样，2001年发生的“9·11”恐怖袭击按照定义来说是情报工作上的战术失败。但是，虽然情报官员们未曾料到此次袭击，他们却一直没有放松对威胁的监控。“9·11”恐怖袭击发生之前的很多年，情报机构，特别是中情局，付出了超乎寻常的时间和精力去了解本•拉登的恐怖组织。 1996年初，中情局便成立了本拉登特别工作组，而作为我们现在熟知的反美、跨国恐怖组织，基地组织在当时刚刚开始成形。 比尔•克林顿总统曾在1998年宣称：“恐怖主义目前排在美国议事日程的首要位置。”在1998年美国驻非洲的使馆被炸之前，他就发起了针对基地组织的秘密行动计划，工作内容之一便是研究制订抓住本•拉登的方案。 当克林顿时期的国家安全委员会官员们向他们的继任者布什行政当局官员移交权力的时候，他们强调了将在“9·11”恐怖袭击中实现的那种威胁。离任的国家安全顾问桑迪•博格告诫赖斯：“在你的4年任期里将会花更多的时间来对付泛泛而论的恐怖主义和实实在在的基地组织。”如果说在 “9·11”恐怖袭击之前没有做更多反恐怖的努力，那也是因为在恐怖分子针对美国本土发动实质性袭击之前，号召公众支持进行阿富汗战争或者在国内实施花费高、麻烦多的保安措施这种事在政治上也是不可能实现的。 在“9·11”恐怖袭击之前情报界对于这项议题的理解在没有提及伊拉克核武器或囤积非常规武器的那份“2001年2月全球恐怖活动报告”中得到最权威的印证。这份报告将恐怖主义，特别是基地组织列为针对美国国家安全的头等威胁，其次才是军备扩张、中国的崛起等等。报告称，本拉登及其同伙是“迫在眉睫的和最严重的威胁”并且具备“在极少或没有预警的情况下实施多项袭击的能力。” 这个论断太正确了。 http://www.foreignpolicy.com/files/fp_uploaded_images/111220_ciaorg124857130pk.jpg "极端保守的情报机构拒绝改变。" 你会惊诧的. 对于美国情报机构的批评 -- 至少还算正常的那类 -- 通常是将它们描述为愚顽不明的官僚机构，利用它们可从事隐秘工作的广泛授权使自己免于受到能促使它们更好地工作的监管。但是，情报机构中的大部分改革来自内部推动，而非外部。 中情局和其它美国情报机构的组织架构图经历了经常性的、有时甚至是剧烈的调整，因为它们明白必须不断调整自我以适应这个由其监控和分析的迅速变化的世界。在德国于1990年实现统一之前，中情局在德国统一的预期下早已将分别负责东、西德的情报分析部门合并。其它一些措施也在这些机构内部着意推行了很多年，例如提高外语能力或分析员掌握更高级技能的培训等。在情报界反恐工作上最有效并可能最具革命性的变化就是1986年成立的中情局反恐中心，这是一次打破部门隔阂的成功尝试，使得曾经各自为战的情报搜集员、分析员和其他专业人员能够并肩工作。 外界要求的改革措施吸引了更多公众的关注但真正得以实现的却少很多。在“9·11”恐怖袭击发生后，国会采纳了“9·11”调查委员会将所有的情报机构置于一位国家情报总监的领导之下的建议，情报界进行了重组。但此举并未像希望的那样将情报界统一起来，而是在现有的16个机构之外增设了一个高高在上的机构。因为新总监办公厅和另一个委员会建议设立的国家反恐中心只是增加而不是取代了现有的政府职能，这进一步扰乱了各机构之间职责的界限。当恐怖嫌犯阿卜杜勒•穆塔拉布在2009年圣诞节当天企图炸毁一架飞往底特律的客机时，这种混乱清晰地表现出来。这次事件的发生导致了“9·11”恐怖袭击之后出现的同样内容的指责，即信息得不到比对以及各种线索不能得到有效关联，只是这次人们将矛头指向“9·11”调查委员会建议下创设的那些部门身上。
http://www.foreignpolicy.com/files/fp_uploaded_images/111220_ThinkAgain_6.jpg "自从“9·11”恐怖袭击之后情报工作做得更好了。" 是，但并非你想的那些理由. 当然，拥有一张可用10年的真实的空白支票确实会有不同的作用。“9·11”恐怖袭击之后情报系统大幅增加的预算 - 根据参议院情报委员会统计，自2001年至今已翻倍- 至少最低限度地提高了发现下一个信息金矿的机率，以使美国能够破获一个重大恐怖袭击的图谋或抓到一个坏人。 但在“9·11”恐怖袭击之后美国处理问题的优先顺序上巨大而明显的变化起到了最重要的作用。与任何其它情报工作的内容相比，反恐工作更需要与其它政府通力合作，它们拥有美国通常缺乏的关键性的第一手资料、当地警察以及调查权力。“9·11”恐怖袭击之前，那些政府在与美国政府合作方面表现得很不情愿，特别是如果意味着破坏当地的利益。但在袭击之后，美国官员可以拍着他们同行的桌子说：“这次我们是认真的。”这种反差强烈的变化带来了很多显而易见的成功，比如冻结或者获取恐怖分子的金融资产。其它方面虽然做到的少些，确也是必要的。未来追踪恐怖活动，如南亚的反美激进主义的成功与失败同样会更多地取决于美巴关系，而不是华盛顿政府机构的工作表现。 各国政府反恐部门间的合作通常不会受到各国政府在政治上的分歧的影响。然而，美国所能享有的善意和在世界上保持良好关系将最终决定合作的顺利与否。在“9·11”恐怖袭击事件日渐成为历史时，国家间分享信息的意愿也会逐渐降低。我们恰当地将情报工作作为外交政策的重要助手，但我们同样需要记得外交政策对情报工作的重要影响。
http://www.foreignpolicy.com/files/fp_uploaded_images/111220_feinstein132187926pk.jpg "良好的情报工作能让我们免于措手不及。" 希望是这样。 2010年2月初，仅仅在结束了胡斯尼•穆巴拉克总统30年任期的阿拉伯之春发生前一周，参议院情报委员会主席戴安娜•范斯坦在国会听证会上向一位中情局高官发难。“总统、国务卿以及国会正就埃及作出政策上的决定，政策制定者们有权利要求得到及时的情报分析。”范斯坦对当时身为中情局副局长的斯蒂芬妮•奥沙利文说：“我怀疑，情报系统在这一地区是否尽到职责。”范斯坦的批评代表了许多人的心声，他们指责美国情报部门未能准确预测一个突尼斯果蔬小贩布阿齐兹在2010年12月17日的自焚之火迅即烧遍阿拉伯世界。 但是，世界上的任何官僚机构重修和调查委员会都无法改变一个无可争议的事实：我们希望情报工作了解的许多事都过于复杂，难以套用模型或者预测。我们只能期待情报界提供一种战略性解读，即在何种条件和态势下，只需星星之火即可使革命的烈焰蔓延，而在此方面，很显然，它们根据有限的、已知信息提供了这种解读。 最近的这些责难和质询并不是新鲜事，其历史源流可追溯至发生在1941年的偷袭珍珠港事件。过去70年，在情报工作上投入的资源大幅增长，情报系统也一直努力寻求改进工作的途径。但是无论在流程图上下多大功夫，都不能避免始料不及的事情发生，新的挑战总会出现，特别是在这样一个无休无止的信息爆炸的时代。 情报工作可以帮助我们应对不确定性，界定其范围并具体描述哪些是已知的以及哪些将保持神秘。它能通过系统地将所有可获得的信息整合帮助我们将真正的不确定性从简单的无知中分离出来，但它不能消除不确定性，也不能阻止所有的、甚至一些重大的突然袭击的发生。领导人们必须接受这个现实；他们必须期待--并准备着--被突然袭击。 感谢唐纳德•拉姆斯菲尔德，它也意味着期待莫名的未知。不仅我们无法得到所有的正确答案，我们甚至都不能确定问的是正确的问题。
http://bbs.m4.cn/xwb/images/bgimg/icon_logo.png 该贴已经同步到 lilyma06的微博 天大的笑话
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