旧邦新造：1911—1917年的宪政史——对话章永乐
旧邦新造：1911—1917年的宪政史——对话章永乐■章永乐 （北京大学法学院副教授，《旧邦新造：1911-1917》作者）
□周绍纲 （《新华月报》记者）
周绍纲：今年是清帝逊位百年，我们先从清王朝说起吧，您怎么理解清王朝这个“旧邦”的政治结构的？
章永乐：清朝与之前的各个王朝一样，都是君主制。但另一方面，从国家形态上来看，清朝有很强的特殊性，这种特殊并不在于清朝对封建制与郡县制的结合，也不在于朝贡体制，而在于这样一点：王朝的统治基础是一个满、蒙、藏贵族精英联盟。清朝皇帝是满人的族长、蒙古人的可汗、藏传佛教里的文殊菩萨化身，皇帝和这三大族群之间的法理关系并不是同质的。当然，也不能忘记回部，皇帝对回部的统治权主要得自于准噶尔。满、蒙、藏联盟结构除了政治、军事维度之外，还有一个宗教上的纽带，即藏传佛教。现在北京城里很多建筑物，都能看到藏传佛教打下的烙印。这种通过宗教文化的政治整合，是世俗的共和制没法做到的。
即便我们不谈边疆，只谈内地，也有必要充分认识到皇帝倒台所带来的冲击。帝制绝不仅仅是一个政治结构，它还是一个文化心理结构。皇帝被视为天子，帝制的稳定性关系到亿万百姓日常生活的稳定感。一旦皇帝倒台，出现的不仅仅是一个政治真空，同时还会产生一个文化真空。共和国需要创造一种替代品，来替代皇帝原先承担的文化功能。如果做不到这一点，新制度还是缺乏文化上的支撑，漂浮在中国社会之上，缺乏根基，也比较脆弱。
周绍纲：从政统方面讲的话，现代政治的合法性是搞选举，但是民初的选举搞的也很差。您怎么看之后的南方政府的合法性问题？
章永乐：革命派对南方政府的合法性有一套论述，在我看来是对卢梭人民主权理论与美国建国模式的一种糅合。戴季陶在他写在1913年的政论《民国政治论》中说，推翻清朝，建立民国是出于人民的公意，南方革命军是代表人民的。革命军起来之后，建立南京临时政府。南京临时政府的建立更是代表全国人民的公意。戴季陶谈“公意”，用的就是卢梭的理论资源。而孙文在1912年1月1日发布的《临时大总统宣言书》，则将民国的建立过程描绘为各地方先脱离清廷，又重新联合成为一个整体。这种说法背后隐藏着一个美国革命的模板。
你提的程序问题，当时有人提出来过。康有为曾嘲讽南京临时政府就是十几个省都督指派的代表建立的，这些代表根本不是选的，也根本没法代表全国那么多地方。但在我看来，还在革命建国之时，要想搞出没有瑕疵的选举来，基本上没有可能。
1949年召开政协会议建立新中国的时候，其代表的选举程序也不能说是完备的。对此我们不能苛求。关键还是要看一个政权是否能生存下来并赢得人心。
周绍纲：当时南北双方争议很大，这两年有一些学者提出，当时的北方政府才是正统。
章永乐：谁是正统，不能光看各方自己的宣称，而是要看接下来哪个政权立住了脚。而在我看来，民初真正活下来的就是南京临时政府的法统。《清帝逊位诏书》里授权袁世凯全权组织临时共和政府，如果袁世凯真的是自己召集一个议会，选出一个政府，那就开创了一个新的法统。但袁世凯并没有这么做，他走了“借壳上市”的道路，被南京临时参议院选为临时大总统。这样北方政府就被南方的法统吸收了。袁世凯当然从内心里认为自己的领导地位有着不同的法理基础，但光这么想没用。因为你就是第二任临时大总统，再怎么样，也就是个“二”。
周绍纲：列强当时是否把南方革命军设为交战团体来看待？
章永乐： 列强发现南方革命派声势浩大之后，基本上采取了局外中立的态度。日本内田外相直接指示日本驻汉口总领事松村，“如革命军主张作为交战者所拥有的权利…… 则我方由此不受实质性损失情况下可以默认其权利。”其他列强的态度差不多，默认革命军作为交战团体的权利，但也不明说。革命派这边获得国际承认的愿望很强。
1911年11月7日黎元洪致电各省军政府倡导建立中央政府，用的文辞就是“义军四起，大局略定，惟未建设政府，各国不能承认交战团体”。《民立报》12月13日社论也建言临时政府成立之后要求列强承认为“交战团体”。不过，列强的狡猾之处在于，它事实上将南方作为交战团体来对待，但又不公开声明。
这牵涉到近代以来的国际法秩序。国际法教科书上的规则写得似乎很有条理，但国际承认始终是个政治性很强的行为，无论是承认还是不承认，都是当政治手段来用的。即便是南北政府合一了，列强也没有马上承认以袁世凯为首的中华民国政府，而非要等民国政府承认各国在华由条约及惯例所获得之一切权利和特权后，才陆续采取承认行动。从根本上来说，这是个列强主导的秩序，这套游戏规则不学不行，但相信它的公正性，只会自讨苦吃。日本人比较早领会近代国际法秩序的本质，他们通过中日、日俄两次战争，加入了列强俱乐部。
而中国在这个国际秩序中被视为“半开化国家”，是没有资格上桌和列强平等玩的。蒋介石老是寄希望于西方国家的善意，结果屡屡吃亏。伪“满洲国”建立之后，蒋介石请“国联”来主持公道，结果什么问题都解决不了，伪“满洲国”最后还得到了世界上80多个国家中20多个的承认，其中居然有苏联。
1937年淞沪会战，国民党始终幻想《九国公约》签字国会干涉日本侵略，枉送了多少将士的性命，换来的不过是西方的继续绥靖。
周绍纲：南方政府向列强的银行借钱有可能吗？
章永乐：很难借到。当时列强还是处于观望状态，借钱就等于投资，投资就要评估这个项目有没有前途。当时南京临时政府的状况很难让人乐观。民军号称二十万，比北洋军人数还多，但训练差，装备差，指挥不统一，纪律也好不到哪里去。南京临时政府的财政更糟糕，连军饷都发不出来，一些来自外省的军队就在南京城里抢劫商铺，搞得老百姓人心惶惶。政府领导人不得不到处找米下锅，甚至还想出了把满洲租让给日本换钱的主意。南京临时政府也缺乏强有力的政治领导，孙文是以16对1票当选为临时大总统的，连同盟会里都有很多人对他不服气，更不用说立宪派了。列强要做投资风险评估，这个项目风险肯定很大。后来他们投钱给袁世凯，正是因为袁这个项目回报更大，袁是政治强人，有全国威望，指挥着一支装备精良、训练有素的军队，财政状况也比南方好多了。
周绍纲：从法统上来说，是南方吸纳了北方；从实力政治上来说，是北方吞并了南方。
章永乐：是这样的。首都最后定在了北京，内阁里只是给南京方面分了四把椅子，但用的却是南京临时政府制定的《临时约法》。这是个结构严重失衡的妥协，它的可持续性很成问题。
周绍纲：假如当时袁世凯自己搞了一个议会又会怎样？
章永乐：这就相当于他按照《逊位诏书》的授权组织临时共和政府，开创了一个新的法统。但结果会是南北两个共和政府对立，双方都宣布自己是中国人民的代表，这样内战就难以避免。南北双方在清帝逊位这个事情上能谈成，本来就因为达成了由袁世凯出任临时大总统的幕后交易。对袁世凯来说，这一安排是用最小的成本迅速获得实际的权力。当然，他这样做的时候并没有预料到南方的法统后来会变成他的“紧箍咒”。
南京方面为了约束他，“因人设法”，专门把原来的总统制政体改成了一个议会制色彩很强的政体，为大总统行政设置了很多障碍。袁一开始没有太在意《临时约法》写什么，到后来才发现这东西是个紧箍咒，绝不是闹着玩的。他是一个杰出的行政官僚，对官僚政治非常在行，但对宪政毕竟不是那么在行。
周绍纲：袁世凯上台第一天发布的《大总统文告》，实际上就没经过南方参议院的同意。
章永乐：这个文告是个大赦令。1912年《临时约法》里面规定大赦要经过临时参议院同意，袁宣布大赦根本没有经过临时参议院的同意，所以他上任后的第一个命令就是违宪的。但当时南方对袁世凯还有很高的期待，所以也没驳他的面子，事后追认了其合法性。
周绍纲：唐绍仪内阁倒台也是因为袁世凯违宪。
章永乐： 唐绍仪内阁里同盟会员占到一半，唐还特别强调《临时约法》里规定的内阁国务员对大总统命令的副署权。这点让袁世凯非常不爽。他指使北洋将领通电反对唐内阁的人事任命，又不经内阁副署就任命王芝祥为宣抚使前往南京遣散军队。袁如此不尊重宪法规定的副署权，唐绍仪只好辞职，随后同盟会员阁员们也集体辞职。
周绍纲：四国借款也是违宪的？
章永乐：《临时约法》规定由临时参议院“议决公债之募集及国库有负担之契约”。借款当然会给国库带来负担，应由议会批准。正式国会选举产生之后，这一权力就归国会。袁世凯从一开始就绕开国会来签署借款合同，这当然是违宪的。
国民党人试图在国会里提出借款的合法性问题，袁又辩称借款是1912年底临时参议院秘密会议通过的。进步党人挺袁，硬是把国民党人的反对给搅黄了。
这两次违宪表明，《临时约法》与袁世凯的实力之间的张力太大。《临时约法》在立法中本来就没有吸纳北洋派的意见，但最后却是用来约束北洋派的。它并没有凝聚精英共识，被北洋派抛弃也并不奇怪。
周绍纲：经过1913年的国民党与北洋新军的二次革命以后，您怎么看待当时民国所发生的转变？
章永乐： “二次革命”是1912年“大妥协”形成的政治结构生长出来的悲剧。当时国民党掌握南方若干省的实权，但在中央只掌握立法机关，北洋集团掌握中央行政和北方各省实权，处于强势。就当时情况来说，辛亥革命使得晚清以来的军省格局进一步恶化，各省日益变成独立王国，中央财政极度窘迫。对执掌中央政权的人来说，重建中央集权是一个非常自然的选择。但对国民党来说，如果袁世凯的中央集权实现，就意味着他们的地方势力被端掉。
1913年，袁世凯在推进中央集权上稳扎稳打，不断攻坚克锐，引起国民党人很大的恐慌，如果没什么动作，就要被像温水煮青蛙一样消灭掉。但南方的起兵也不是很明智，第一是实力不济，第二是当时人心思定，尤其是多数有产者希望“不折腾”。所以二次革命发生后，国民党不仅是在军事上输了，政治上也输掉了。袁世凯搞中央集权的阻力就小了很多，对各省人事控制加强了，在财政上，也增加了各省向中央上交的份额。
周绍纲：1914年袁世凯的宪法在加强中央集权这点上是否有成功的方面？
章永乐：当然有成功的方面。在1914至1915年，民国算是有了一个能大致控制地方局面的中央政府。袁世凯的手下虽然有不听号令、凭借地方实力和他讨价还价的时候，但袁世凯的威望毕竟比他们所有人都高一大截。袁世凯死后的北洋政府，甚至后来的国民党政府，恐怕都没有达到这一阶段的控制力。蒋介石大概到了台湾之后才在党内确立了类似袁世凯的威望。
1914年的宪法的核心特征是“超级总统制”，袁世凯参照的实际上还是德国与日本的君主制，试图通过强势总统及其行政权来对中国进行政治整合。但更有意思的是1914年宪法的理论基础，将袁世凯的领导权直接追溯到清帝逊位诏书对袁世凯的委任，强调民国与清朝的连续性。
这体现在许多细节上，比如说规定“中华民国之领土，依从前帝国所有之疆域”，并将优待清室的条件写进民国宪法的附则里，恢复爵位制度，在总统选举制度上学习清朝的立嗣制度等等。但在搞这个宪法之前，袁世凯解散了从中央到地方的各级议会，这相当于打掉了晚清新政留下来的政治遗产。这是不得士绅人心的。
这是政治压制，而不是政治整合。
周绍纲：1914年宪法是否与袁世凯后来称帝有直接联系？
章永乐：从内容上说，1914年宪法用了很多君主制的资源；从时间顺序上说，一年后袁世凯就称帝了，这会让人觉得1914年宪法只是个称帝的预备。
但我们如果停留在这里，除了谴责一下袁世凯的野心，进而反思一下为什么这些政治强人都有这种野心，恐怕也没法从这段历史中获得进一步的启示。我认为1914年宪法不仅仅是个跳板，它有自己的意义。它是1912年“大妥协”形成的政治结构破裂之后的产物，集中体现了中国这样一个复杂的大国在共和革命之后的国家整合困境。袁世凯要重整中央与地方关系，加强中央政府的控制力，对此我们不妨加以同情和理解，因为后来的国共两党都试图做同样的事情。只是袁世凯在一个新旧交替的时代，试图以传统资源为基础来重建国家，这就面临着许多内在的困境。他无法团结新派人士。等到他自己试图称帝，就连北洋集团内部的下属都笼络不住了。因为他一旦自己搞世袭，就断掉了若干野心勃勃的下属（如冯国璋）升到最高领导人的路，他们自然不干。
周绍纲：《旧邦新造》中有一章专门谈到复辟问题，有一个观点，从民意的角度来说，是很难去分析的。或者说，复辟未必没有民意，只不过是没有找到一个合适的人。
章永乐：我们经常听到的说法是民国建立之后“民主共和的观念深入人心”，这个说法恐怕是值得商榷的。立宪派关心的是有没有真正的宪法，皇帝的存在与宪政并不矛盾，而且很多人认为世袭君主能断绝政治强人们争夺最高位置的念头，更有利于实现宪政。北洋集团内部很多人也是无所谓的，只要君主制能让大家加官进爵，何乐而不为？
普通老百姓更难理解共和是什么东西。帝制不仅仅是一个政治结构，还是一个文化结构，让普通老百姓获得世界秩序的确定性。
最后，还有一个国际因素。当时世界上君主制国家比共和制国家势力要大得多，英国、德国、日本、西班牙、意大利、奥匈帝国、奥斯曼帝国、俄罗斯帝国等等，都是君主制国家。实行共和制的国家只有法国和美国在国力上值得一提。都说中华民国是亚洲第一个“资产阶级共和国”，这个说法是很值得琢磨的。对很多人来说，搞共和就是在做一个很前卫的试验，搞砸了，退回来，其实还是和世界主流站在一起，不寒碜。
周绍纲：也有一些相反的说法，鲁迅在1921年写的《阿Q正传》中，革命势力对乡间的冲击还是很大的，原来的那套结构他们也不认了，比如阿Q就不认了。
章永乐：有松动，但是要说彻底颠覆，恐怕还达不到这个程度。
1905年废除科举对士绅就有冲击，赵太爷之类的就有点惶惶然了，辛亥革命之后焦虑就更大了。但是辛亥革命在基层没有什么大的动员，士绅们可以通过投机革命来掌握革命的解释权。搞君主复辟需要两个条件，第一是大家同意君主制；第二是大家同意具体的君主人选。第一个层面其实并不缺少社会支持。但到了第二个层面，分歧就非常大了。很多人仍对大清有感情，把袁世凯视为清朝的背叛者。康有为宁可考虑孔子后裔衍圣公，也不愿考虑袁世凯作为君主人选。
哪怕是在依附袁世凯的前清将领中，也有张勋这样念念不忘前清皇帝的。袁也不太容易搞定北洋集团本身。这个集团本来就是靠利益而非信念联接在一起的，袁必须经常给好处，才能维系大家的忠诚。“二次革命”之后，大批北洋军队驻扎到地方上去了，跟地方实力派的关系更近，离袁反而远了。这些地方实力派在地方上收税养兵，不是袁世凯想动就能动的。地方实力派之所以“劝进”，是希望能在袁称帝之后他们也能加官进爵。但这还是个利益交换，没有什么忠诚可言，如果袁控制不住局面，没有什么利益能与地方实力派交换，他们随时会倒戈。
周绍纲：书中有一章专门讲康有为。康有为在民国的时候是不是在寻找一种理想的君主模型，或者说就是认定要把溥仪给抬出来？
章永乐：康有为在民初的政治姿态其实是比较复杂的。1913年的时候他还参与了立宪大辩论，写了个《拟中华民国宪法草案》，对梁启超起草的进步党宪法草案有相当的影响。他虽然对袁世凯与革命派都没什么好感，但“两害相较”，还是选择了给袁世凯更大权力。我的研究发现，康有为的宪法草案从原理上还是受到了普鲁士-德国的二元制君主立宪制的影响。但袁最后走到帝制上去了，这让康有为很恼火，不是因为他反对帝制，而是因为他认为袁世凯不配，北洋集团的民国在他心目中也已经声名扫地。康有为在游历中南美的时候看过一堆失败的共和国，在他眼里，中华民国已经重蹈覆辙。这时候，张勋来给他支持，出钱给他办报，甚至游说国会议员选举康有为当民国副总统，康有为很自然地就和张勋走到了一起。但扶植溥仪复辟帝制的思路是不可行的，不仅张勋实力不济，在民族感情上，多数人也无法接受清室复辟。
周绍纲：从长远来看，你的书写到1917年。实际上军阀时代还刚刚开始。面临很长的社会失序问题，整个国家权力碎片化了，军事也碎片化了。那么就面临一个整合问题。这个整合我个人觉得是从1919年开始。“五四运动”提出了一些思想上的想法，随后就变成了实践，先是共产党，然后是国民党都开始搞。那么这个跟民国的整个法统有什么关系？为什么袁世凯死后，其法统却越来越弱？
章永乐：这事情是从北洋集团的分裂和民国法统的分裂开始的。首先是袁世凯死后，北洋集团内部就没有同样重量级的权威人物了，于是分裂成了若干派系，北京中央政府的权力在这几个派系之间不断易手。其次，从1917年开始，甚至民国法统也彻底分裂了。其实法统分裂问题在1916年袁世凯死的时候出现过一次，因为袁世凯搞的1914年宪法已经不同于1912年的法统。袁世凯死后，其后继者就面临着回到1912年法统、1914年法统，还是《清帝逊位诏书》的问题。但黎元洪最终还是恢复了1912年的法统，算是暂时平息了争论。
1917年“府院之争”引发张勋进京、溥仪复辟。复辟被镇压下去之后，民国回到哪个法统的问题重新浮现。梁启超主张不回到1912年法统，大家从头开始，选举新的国会。但国会中的老国民党人就不干了，于是一拨坚持1912年法统的人跑广州去另立中央，搞“护法运动”。当然孙文搞“护法运动”搞了几年后，发现没太大意思，最后连“护法”的口号也不喊了，决定从头再来，再造一个法统。但当时政治上乱象纷呈，让一部分共和派知识分子对现实政治彻底失望了，他们不再愿意出来跟你玩宪政游戏，因为他们觉得这些都是假的，军阀与议员们都靠不住。要搞真正的共和，得另起炉灶，创造新的社会基础。于是就有了“新文化运动”的兴起。
“新文化运动”谈文化的革命、伦理的革命，看似与现实的军阀政治、议会政治毫无关系，但蕴含了一种新的政治形态。而忙于争地盘和玩宪政游戏的军阀们根本看不到“新文化运动”的政治意涵。到了20世纪20年代，“新文化运动”就和新政党、新军队结合起来，释放出了巨大的政治能量，北洋军阀即便明白过来也来不及了。对此从不同角度可以有不同的解读，但从治国者的角度来看，这段政治史给人的启示是，维持一个稳定的上层政治结构是非常重要的。
周绍纲：在中国历史上，军阀从来就没有过合法性，除非他完成统一。
章永乐：我觉得“军阀割据”与“军阀混战”两个概念都很有意思。当时军阀弱的时候割据自保，甚至喊“联省自治”的口号，但一旦强大，就会去打别人。之所以有军阀混战，恰恰是因为有军阀追求统一。同时，值得一提的是，当时中央政府长期非常孱弱，对边疆民族分离主义鞭长莫及，这时候起作用的往往是地方军阀势力。国民党内部有许多军阀平时都不把蒋介石看在眼里，但在抗日的时候却很卖命，这是因为他们确实觉得守土有责。这是近代孱弱的中国能奇迹般地保持一定政治凝聚力的文化基础。当然有人批判这个文化传统，认为从欧洲的经验看，分裂的局面更能产生宪政民主，所以中国人不应该太在乎统一。但康有为当年就批驳过这种论调。他说，现在已经是大国“外竞”的时代，你以为分裂了就能搞成西方那样吗？不，其结果更可能是分裂的各省分别成了不同列强的殖民地。对此康有为很爱举印度因分裂而沦为英国殖民地的例子。当然，如果有人认为做殖民地也挺好，那我就没什么可说的了。
周绍纲：文化的因素似乎还起了更多的作用，比如说，不少清朝遗民最终也接受了民国。
章永乐：在这方面，《清帝逊位诏书》建构的连续性就很有意思，它把共和制的建立解释为天命之下君主对统治权的自愿让与，这就承接上了“禅让”的古典传统。很多清朝臣子都是这么来理解这场变革的，“禅让”免除了他们“殉清”的义务，使得他们可以比较心安理得地接受民国。此外，革命派也将共和制与《礼记》里讲的“天下为公”联系起来，这对儒生来说是很重要的合法性论证。当然一切还是太仓促了，共和势力根本无法填补君主逊位之后留下的巨大的权力与信仰真空，很快就出现新旧派人士都对共和政治不满的情况。清朝的大厦衰朽了，倒塌了，但还没有坚强的柱子把中国重新撑起来。“旧邦新造”是个漫长的过程，1917年不是终点，而是新的起点。
（本访谈删节版发表于《新华月报》，张晓波先生对此文成稿亦有帮助）
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