法律真空，小岛国何去何从

穆萨

2015-05-17 09:02:07 来源： 中国气象报社
http://www.weather.com.cn/climate/2015/05/qhbhyw/2320779.shtml

由于现有的国际环境法几乎不具备约束力，小岛国只能一边寄希望于大国之间的协商和妥协，一边积极自救。但在自救过程中，他们仍面临资金技术不到位、难民身份无法确定等多种法律问题。

没有领土，国还是不是国

印度和孟加拉国为孟加拉湾一个小岛的主权归属问题争执了30年，但在2010年，这个位于苏得班斯三角洲地区的新穆尔岛却被海水完全淹没。两国经过多年谈判也无法达成共识的争端，竟然被气候变暖解决了。

争端解决了，新的问题也来了。穆尔岛正是很多小岛国的未来。如果小岛国被淹没了，这些国家是否还能称之为国家呢？

根据《蒙特维多国家权利义务公约》对主权国家的定义，国家作为国际法人应具备下列条件：固定的居民、一定界限的领土、有效的政府以及与他国交往的能力。“因此，从目前法律上说，如果一个国家因全球变暖造成的海平面上升而丧失了领土，该国就自然灭亡了。”中国政法大学博士后流动站研究人员、山东科技大学文法学院副教授刘明明说。

在人类历史上，因为战争和政变而消失的国家并不少见，但是近现代尚未有国家因环境灾难而消失的先例，这也恰是现在国际法律监管的真空地带。

这是个新问题。刘明明承认，一旦领土由于气候变化丧失，国家主权是否存在，国家资源如何归属，国际社会如何接招，每一个问题都很复杂。

以马绍尔群岛为例，马绍尔群岛由29个环状珊瑚岛组成，拥有的海洋面积高达200万平方公里。由于金枪鱼资源非常丰富，该国通过对外出售捕捞许可证获得可观收入。如果这些岛屿都被淹了，他们还拥有许可证的发放权吗？

在国际谈判中，小岛国反复强调灭顶之灾，但从法律角度看，人们似乎都在回避这一问题。

毕竟，小岛国目前只是丧失了部分领土，他们还在努力，希望通过各国的减排行动，阻止被完全淹没。

奔走呼吁，能否赢得话语权

2013年至2014年，刘明明留美访学，他参加了在联合国总部举行的第12次可持续发展目标工作组会议。在为期5天的会议上，不同”派系“的讨论，生动演绎了当前气候变暖问题的政治格局。

美日以及英法德等欧盟国家作为发达国家，有意推卸减排责任；基础四国（中国、印度、巴西、南非）作为发展中国家代表，强调共同但有区别的责任，在能承受的减排压力下将尽最大努力；不发达国家则声明自己是气候变化的受害者，需要损害补偿和资金技术支持；而小岛国自成一派，他们除了和其他不发达国家一样要求资金技术支持外，还强烈要求发达国家及发展中国家尽快强制减排。

“这就是当前气候变暖问题的政治格局，在任何气候谈判中，都显而易见。”刘明明说。

而在这之中，小岛国群体小，几十个国家加起来人口不足全球的1%，GDP也不足1%，并没有太多的话语权。

几十个小岛国在1990年抱团成立了小岛屿国家联盟(AOSIS)。该联盟在联合国框架内，作为一个游说集团为小岛国发声，在历届气候变化大会中以各种方式为其存亡奔走呼吁。

但呼声高并不意味着在国际谈判中有话语权。从2009年至今，各国逐渐达成了温控2℃的目标。在最近一次利马气候大会上，小岛国仍坚持1.5℃目标的声音，已经被逐渐淹没。政治家们不愿意为了他们，以几乎不可能实现的、苛刻的排放量约束自身的经济发展。

从往届气候大会的结果看，虽然会在资金和技术上对小岛国予以倾斜，但如何减排这一问题还是大国之间的博弈。“刘明明说。

寻求法律支持，能否上国际法庭

小岛国联盟曾对媒体表示：“如果所有金融和外交手段都无济于事的话，他们将会开始寻求法律手段。”可能的法律途径包括向国际法庭和权威组织提起诉讼，要求获得赔偿。

在刘明明看来，目前这是不现实的。首先，各个国家对气候变暖都有责任，无法确认被告；其次，即便确定了损害事实，起诉也没有明确的法律依据。

目前，约束国家气候变化行动的法律依据有1992年签署的《联合国气候变化框架公约》及1997年签署的《京都议定书》。

《联合国气候变化框架公约》基本确立了气候变化的预防损害发生的义务，确定了“共同而有区别”的原则，但没有明确规定缔约国针对气候变暖的损害赔偿责任。

《京都议定书》确立了具体减排义务，规定如果未完成减排目标，可视为违背国际义务。但值得注意的是，2001年，美国政府以“减少温室气体排放会影响经济发展”和“发展中国家也应该承担减排义务”为借口，宣布拒绝加入《京都议定书》；在第二承诺期阶段，加拿大、日本、新西兰、俄罗斯也拒绝加入；欧盟加入了却不接受量化减排，足见法律效力之弱。

“国际环境法具有‘软法’性质，不比国际经济法等‘硬法’罚则明确。很多国家加入或履约都是凭借自觉或为了维护国际形象。”刘明明认为，在这种情况下，小岛国主要的法律途径还得寄希望于在今后的国际气候谈判中达成新的、更具法律约束力的协议。

今年底即将举行的巴黎气候大会值得期待。但在现有的政治格局中，气候谈判很难跨越政治、经济束缚，给小岛国提供满意的法律依据。

法律真空，小岛国自救为何难

在寄希望于气候大会形成新协议的同时，小岛国也在积极自救。

资料图片

例如图瓦卢，很多当地人用移民的方式进入新西兰。

但大规模移民很难实现。“实际上，没有哪个国际文件明确表示，要因气候变化放宽移民政策。”刘明明说。

一些移民条件较为苛刻的国家，如美国，在国际会议中，常回避对此类问题的讨论，有的国家甚至对此类人群的迁移请求拒绝接受，如澳大利亚对图瓦卢。

因此，小岛国更倾向于以难民身份进行迁移。1951年确立的《联合国关于难民地位的公约》规定，公约成员国有接受难民的义务，对难民申请庇护一般不得拒绝。但是，公约规定，难民一词指因种族、宗教、国籍、某一社会团体或具有某种政治见解等原因留在本国之外，并且由于畏惧而不能或不愿受该国保护的人。这其中并没有包括由自然环境变化所产生的背井离乡之人。

国际法学界已经有声音认为，气候变化超越环境问题：由于政治博弈迟迟不能确定减排目标，从而使小岛国成为政治斗争的牺牲品，应当视其为难民。但刘明明担心，由于其数量庞大，没有哪一个国家情愿无条件接收，因此，一些国家，特别是发达国家在气候谈判时，针对气候难民的定义及安置问题，更会有所顾虑。

此外，小岛国还可以通过在其他地区购买土地的方式进行自救。例如，2012年，基里巴斯花费近900万美元购买了邻国斐济的一片土地，准备在不得已时举国移民。

但是，对于接收国来说，不光是国土面积的损失，资源归属、外交关系都需要经受新的考验。究竟能不能以这种方式保留国土及国家主权，法律给不出保障，一切都还是未知。

相关资料：气候变暖背景下小岛国现状

小岛国是气候变暖最为显著的受害者之一，除了直接关乎国土消亡的海平面上升问题，他们还面临海洋酸化、淡水资源紧缺、极端风暴潮灾害加剧及海洋生物多样性损失等问题。

目前，很多影响已经显现。在基里巴斯沿海村庄波提奥，海潮冲毁了许多小屋。人们担心，随着海平面不断上升，过些年海潮将冲进整个村庄。在斐济维提岛，部分多年前还是沙滩的海岸，如今已成为绵延的浅滩，渔民只能站在齐腰深的海水中捕捞。面积26平方公里、人口约1万的小岛国图瓦卢，最高海拔不到4.5米，可能成为地球上第一个被海水淹没的国家。在萨摩亚，气候恶化已经严重影响了当地的支柱产业--旅游业，岛上季风季节越来越长，无疑缩短了旅游旺季。“度假天堂”马尔代夫已经忙着自救，该国在首都马累周围大部分区域修了防波堤，每个岛屿也建了避难处。

然而，对于很多小岛国政府来说，并没有过多的财力采取自救措施。今年3月，热带风暴“帕姆”横扫瓦努阿图，摧毁了该国90%的庄稼，使这个严重依赖小规模简单农业的国家陷入了入不敷出、可能长期缺粮的境地。尽管联合国为瓦努阿图发出了总额为2990万美元的紧急募捐呼吁，但在灾害发生一个月后，只有大约1000万美元，相当于36%的资金到位。

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告指出，1901年至2010年间，全球平均海平面上升了0.19米。预计21世纪全球平均海平面将持续上升。由于海洋变暖以及冰川和冰盖冰量损失的加速，海平面上升速率很可能超过1971年至2010年间的上升速率。同时，极端灾害更加频发。因此，小岛国面临更为严峻的考验。