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[透析评论] 印太战略VS贸易战:美国遏中战略的矛盾与冲突

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发表于 2018-12-6 00:55 | 显示全部楼层 |阅读模式

要阻止中国GDP 超越,特朗普的策略就是美国自己经济引擎全开,同时给中国设置障碍。
  淡江大学整合战略与科技中心研究员罗庆生在中评智库基金会主办的《中国评论》月刊11月号发表专文《印太战略VS贸易战:美国遏中战略的矛盾与冲突》,作者认为:“特朗普从各国吸血、独厚美国经济的做法,固然增加了成功阻挡中国超越的机会,但拒绝提供公共财必然影响美国的领导地位。这表示特朗普是以丧失霸权方式从另一个面向维持霸权;如此即便成功,美国也不再是‘领导型’霸权,而是透过经济制裁或贸易报复建立权力的‘宰制型’霸权。”文章内容如下:

  一、前言

  自从特朗普政府《国家安全战略》报告将中国列为“战略竞争者”后,“印度-太平洋地区”这词汇就正式进入美国官方文件中。虽然这一般惯称为“印太战略”的实质内涵迄今未描述清楚,但其遏制中国崛起的针对性,以及作为战略指导的长期性却相当明确。历史超过70年的“美国太平洋司令部”改名为“美国印太司令部”,即印证了美国对“印太战略”的重视与贯彻的决心。

  《国家安全战略》报告是美国国安会、国务院、国防部等安全团队的杰作;然而,相对这些建制派官员对印太战略的积极,特朗普总统本人对此一遏制中国的战略却显得有些兴趣缺缺。除了一上任就退出、而美国一退出就等同瓦解的跨太平洋伙伴关系协议(TPP)之外,这位被戏称为“推特治国”的总统,即便在“印太地区”成为官方术语后也极少在推文中提到,甚至还将缺席11月举行的亚太经济合作会议(APEC)峰会与东亚峰会,由副总统代打。特朗普似乎没有兴趣在外交场域扮演主导角色,或藉机争取盟友;因为以美军联合指挥部改名的相同逻辑,美国应主张将“亚太”经合会扩充为“印太”,并积极争取印度参与,才符合印太战略的构想。

  同样是战略上遏制中国,特朗普感兴趣的是“贸易战”。从年初发出关税威胁,到7月6日启动对中国输美总值340亿美元商品、8月23日再启动对160亿商品征25%关税,而后更进一步警告将加税2,000亿甚至对中国全部输美商品都课高关税,中美贸易战愈打愈激烈。特朗普也表现出高昂的斗志与决心,经常从推特发文或在演讲中强调。特朗普的目的很明确,就是要阻挡中国超越美国。8月21日在西维吉尼亚州造势活动的演讲中即指出:“在我刚当选的时候,美国正朝着一个方向前进,那就是容许中国在极短时间内变得比我们更强大。但现在,这件事再也不可能发生。我不会让它发生。”
  
  特朗普有自己的、和他那些主管国家安全的建制派官员不同的遏中战略,这造成战略实践上的矛盾甚至冲突。最显着的差异是对盟国的态度,印太战略需要争取盟邦联合抗中,但特朗普贸易战不仅针对中国,炮火也指向传统盟邦。这是因为两者有不同且无法调和的理论基础与逻辑,因此遏制中国虽然是美国政治菁英的共同目标,在战略实践上却出现矛盾。

  二、印太战略的理论基础

  战略是手段与目标的连结;从表象上看,印太战略与贸易战的主要差异在手段:前者重视外交与军事结盟,后者则强调经济与贸易优先。至于何者较佳,则从大战略 – 与国家生存发展相关的战略层级 – 角度,只要能达到遏制中国崛起、维持美国霸权的目的,则无论采何种手段,都没有合理与否,或彼此排斥的问题。实际上操作得当,还可以相辅相成。美国国际关系学者罗斯肯恩(Richard Rosecrance)与史汀(Arthur A. Stein)即主张,国家要考虑可以支配的全部资源,以有效运用确保平时和战时的国家安全。对全球唯一超强的美国来说,所谓国家安全、全球领导地位与霸权,其实是同个概念的不同面向。

  问题在表象背后的理论基础与逻辑不同。建制派的“印太战略”非常重视盟邦角色,理论基础甚至可以推到1970-80年代的“霸权稳定论”。

  当时在国际关系理论第二次大辩论后,新自由主义学者辛德柏格(Charles P. Kindleberger)、基欧汉(Robert Keohane)与新现实主义学者吉尔平(Robert Gilpin)修正了现实主义假设,认为国际并非纯粹的无政府状态,而是有秩序的层级结构,最顶端的就是霸权;而霸权的功能,就是维持该国际体系的秩序。他们用经济学的公共财(public goods, 或译为公共产品)概念来解释霸权的运作,主张国际政治秩序,以及国际经济中的自由贸易、国际货币与合作机制的建立等,都属于国际公共财的范围,霸权作为国际政治秩序的创造者与国际经济秩序的稳定者,提供国际公共财给其他国家“搭便车”(free rider),一方面建立对自己有利的规则而从中得利,二方面则促成全球政治与经济秩序的稳定发展。

  在这理论中,美国是“去宰制”的领导型霸权,她并非倚靠军事武力或武力威胁的强制性惩罚构建权力,而是透过其所建立的国际政治与经济规则领导世界。因此当中国提出“一带一路”倡议、主导“亚洲基础设施投资银行”(亚投行)成立,并表示要提供公共产品,让各国都能搭中国经济发展的“便车”时;对美国来说就是建立新的规则并争取追随者,也就是挑战她的全球领导地位,或者说霸权。

  这使得中美霸权的竞争,成为领导力的竞争。也就是谁的追随者多,整体实力愈庞大,谁的霸权就愈稳固。
  
  因此,面对中国在领导力上的挑战,美国除了稳固她的传统盟邦外,还要提供新的公共财,以争取更多非盟邦如越南、马来西亚等成为追随者。这是奥巴马政府提出“重返亚洲”政策与“亚太再平衡”战略,并大力推动TPP的原因。TPP刻意排除中国参与,本质是为孤立中国而成立的自由贸易经济圈,而美国为了争取更多追随者,在贸易规则上做了相当程度的让利,让圈内国家能够更容易地将商品卖到美国,同时却能保护自己不具竞争力的产业。美国虽然吃点亏,但依据“霸权稳定论”,提供公共财原本就是维持霸权的成本。

  虽然换党执政,但特朗普政府建制派所提出的“印太战略”,仍是奥巴马政府“亚太再平衡”战略的升级版;只是一方面将中国的定位从“战略伙伴”修正为“战略竞争者”,二方面将争取盟友的地区从亚太扩展到印度洋国家。然而区域的扩大将使美国无力全面关照盟友,因而强调支持与协助对中国崛起感到疑虑不安的国家,而不再由美国自己出面对抗中国。

  “印太战略”加入了国际关系学者米尔斯海默(John Mearsheimer)所提出的“离岸平衡”(offshore balancing)理论。这位攻势现实主义者体认到美国国力有限,不能单方面、无限制地对他国提供安全承诺与保障,而必须要独立国家或政权受到外在威胁、向美国求助时,才提供协助。

  因此从遏制中国的角度,“印太战略”修正了奥巴马时代,由美国领导盟邦对抗中国的做法,改为美国扮演“离岸平衡者”角色,鼓励与支持对中国崛起感到不安的国家如日本、澳洲、印度……等对抗中国,而美国只在适当时候介入,以将国力做最有效率的运用。这才有足够国力将地区概念从“亚太”扩大为“印太”,而争取更多盟友遏制中国。

  基于以上理论,美国建制派的战略逻辑是:要维持美国的全球领导地位,必须提供更多公共财以争取更多追随者,同时还需要盟邦的积极合作,才能在美国支持下,共同达到遏制中国崛起的目的。

  三、特朗普贸易战的逻辑

  然而对政治素人、缺乏国际政治训练,而且是地产商人出身的特朗普来说,很难接受这套理论。“霸权稳定论”认为提供国际公共财是维持霸权的成本,但这位一辈子都在经商的总统却认为这成本太高,反而削弱了美国经济,因而反对提供公共财。

  特朗普的理念是“使用者付费”,这是一个与“公共财”概念相反的经济学理念。他在竞选期间,除了批判“偷”美国人工作的中国之外,也指责欧洲、日本、加拿大等盟邦在贸易上占美国太多便宜,对美国不公平。同时他还主张美国不应再当世界警察、北约盟国应负担更多军费、日本与韩国须负担美国驻军的一切费用等等。对日、韩的要求即为典型的“使用者付费”概念:你们既然要美国驻军保护你们,那么就该付出所有的花费。
  
  特朗普认为提供国际公共财,正是让美国衰落的主因。他在就职演说中即指出:“我们捍卫了其它国家的边界……,并在海外花费了数兆美元,而美国的基础设施却陷入年久失修和腐朽”、“我们使其它国家富裕,而我们国家的财富、力量和信心却在地平线上消失。”

  因而所谓的“美国优先”,就是不再让利。提供公共财如果是美国输血给盟邦,那么特朗普的主张就是反过来要盟邦输血给美国。正如他在就职演说中所强调的:“每一项关于贸易、税收、移民、外交事务的决定,都将使美国工人和美国家庭受益。”这很自然地让贸易战战火打向全世界。包括,或者更精确地说“尤其”是盟邦,因为他们占美国便宜太多,也太久了。因此,对让利给追随者的TPP,特朗普一上任就宣布退出,并与墨西哥、加拿大重新谈判北美自由贸易协定(NAFTA),也要求欧盟与日本和美国谈判“公平”的新贸易协议,甚至还威胁要退出世界贸易组织(WTO),如果WTO“不好好对待美国”的话。

  不过,特朗普贸易战核心仍然是指向中国。“让美国再次伟大”是特朗普竞选时的口号,隐含的假设就是美国已经衰落。虽然美国是否衰落有不同看法,比较具代表性的,例如不久前过世的美国资深参议员马侃(John Sidney McCain III)即不同意此一观点。然而,特朗普在西维吉尼亚州“美国正朝着一个方向前进,那就是容许中国在极短时间内变得比我们更强大”的论述,表示他所认知的并不是美国已经衰落的过去式,而是美国即将被中国超越的现在进行式。如此从逻辑上反推,要“让美国再次伟大”或维持美国霸权,就必须阻止中国超越美国。

  特朗普将中美竞争的焦点放在贸易与经济发展上,而不是军事与外交,或许不能称之为偏颇。当代透过国际法与国际实践,战争已成为非法行为,只有自卫与联合国授权的战争才属合法。虽然国际法为弱法,美国军事力量也还超过中国甚多,但除非美国愿意冒全球舆论指责与高风险而发动战争,否则即便多次在南海执行“自由航行”任务或邀更多盟邦参与执行,只要中国未发动攻击而引爆战争,未必能有效阻挡中国崛起。

  曾预测中国崛起,并提出回应策略的美国国际关系学者坦曼(Ronald L. Tammen)及库勒(Jacek Kugler)所提出的“权力转移理论”,即认为国家权力是三项变数的函数:⑴人口;能够工作或作战的人数。⑵经济力;这些人的生产力。⑶政治力;整合个人贡献以达成国家目标的能力。当新兴强权的国家权力达到原来支配性强权的80%,就成为挑战者,达到100%,就是超越(overtaking),达到120%,就完成超越过程而权力转移。虽然他们并没有提出计算公式,但在排除战争的假定下,观察这三项变数的整合性量化指标就是经济规模(GDP)。在相当程度上,中国GDP的超越,与权力转移之间,可以画上争议较少的等号。

  要阻止中国GDP超越,特朗普的策略,就是美国自己经济引擎全开,同时给中国设置障碍。这是特朗普贸易战的主旨,关键在强化美国经济,而不是只遏制中国。因为一增一减,才有较佳机会阻挡中国。
  
  为了让美国经济引擎全开,特朗普除大规模减税、解除管制与增加公共支出外,还要将原本提供为国际公共财的资源转回美国,包括贸易让利与经济援助。因此他要重谈贸易协议,让更多制造业回到美国;取消了对联合国人口基金、绿色气候基金、近东巴勒斯坦难民救济工作署(UNRWA)的注资,让美国有更多资金能投入公共建设,而强化经济动能。

  对给中国设置障碍来说,中国正在推动“供给侧改革”,要从“世界工厂”转型为“世界市场”,并由“制造大国”往“制造强国”迈进。因此,要削弱中国经济,就要阻止中国转型。特朗普因而对中国提出包括打击“中国制造2025”在内的140多项具体要求贸易清单,中国要不照单全收,要不就付出对美贸易受阻的代价。无论选哪样,经济发展都将受困。

  特朗普对美国经济加速的重视,甚至超过给中国设置障碍。的确,逻辑上美国经济规模大于中国,只要能恢复高成长,就可以不惧中国追赶。9月7日在北达科他州的一场募款会议上,特朗普即表示:“我们将会比任何国家成长得更快。”特朗普推动的是一个独强美国经济的计划。这合理化特朗普对盟邦的贸易攻势,因为,唯有美国经济强盛,才能真正维持霸权。

  四、盟邦的困惑与转向

  美国是总统制国家,对外行动由总统主导,建制派推动的“印太战略”因而成效不彰。预定扮演主要角色的印度,并没有积极回应美国,仍维持其独立自主、不结盟的外交路线,总理莫迪甚至在今年上半年两度到中国会晤习近平。另一个要角日本也修正原本对“印太战略”的积极态度,逐渐转向中国。除多次肯定“一带一路”向中国示好外;9月12日,首相安倍出席俄罗斯举办的第4届“东方经济论坛”,在海参崴与习近平会谈时甚至表示,双方会晤“再次确认日中加深友好合作关系的共识”。

  就战略逻辑来说,如果以阻挡中国超越为目标,则特朗普的策略比他的建制派官员来得高明。因为“亚太再平衡”与“印太战略”都只关注遏制中国,强调维持美国领导地位,为争取盟邦不惜让利,并未考虑对美国经济的伤害。然而,美国经济一旦被中国超越,则所谓全球领导地位恐将成为奢谈。依据国际货币基金组织(IMF)的统计,2017年中国GDP年增2兆美元,达到14兆,美国年增1兆美元,达20.4兆,中国GDP已达到美国的68.6%,而这数据在2010年还是41.4%。从这角度理解,建制派争取盟邦联合抗中的努力只是做虚功,并不能真正遏制中国。

  然而,特朗普从各国吸血、独厚美国经济的做法,固然增加了成功阻挡中国超越的机会,但拒绝提供公共财必然影响美国的领导地位。这表示特朗普是以丧失霸权方式从另一个面向维持霸权;如此即便成功,美国也不再是“领导型”霸权,而是透过经济制裁或贸易报复建立权力的“宰制型”霸权。这将使盟邦转向,并非美国政治菁英所乐见。因而美国国会正努力通过法案,合并数个机构并提供600亿美元,为各国提供基础建设和开发案的融资选项,尝试提供新的公共财以重建领导地位。不过这违反特朗普“美国优先”概念的立法,最后是否能获得特朗普签署,还有待观察。
http://www.crntt.com/doc/1052/3/3/5/105233512.html?coluid=7&kindid=0&docid=105233512&mdate=1205232732
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