透视台湾土地改革

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透视台湾土地改革
□ 陈 恩　《南风窗》 2006年第12期

台湾在日据时期是个典型的农业地区,人口非常密集,土地高度集中,农村阶级矛盾尖锐。发生在上世纪50年代初的台湾土地改革,不但用和平赎买方式实现了台湾农村封建土地制度变革,而且极大地解放了农业劳动生产力,促进了农业生产和整个台湾经济的发展。土地改革成为台湾民营产业发展的契机和台湾经济腾飞的起点,对后来整个台湾经济发展起到了奠基性的作用。

国民党在大陆失败的土改

长期以来,中国是以农民为主体的社会,土地问题是中国社会的核心问题。进行土地改革,实行耕者有其田是孙中山的政治理想,也是国民党立党的重要理论基础。
孙中山在“三民主义”中明确指出,农民问题是中国社会的核心问题,而要“解决农民的痛苦,归结是要耕者有其田”,“要农民得到自己的劳苦的结果,……不会被别人夺去”。孙中山看到了土地问题对农民的极端重要性,系统地提出了降低农民捐税负担,实施“耕者有其田”的政治主张,并使之成为国民党的政治理想和理论基础。
为了实践孙中山的这一政治理想,国民党在大陆统治时期,也曾多次尝试过以进行“二五减租”和实施“耕者有其田”为主要内容的土地改革,但都失败了。如早在北伐战争胜利后的上世纪20年代中后期,面对农村土地高度集中、农民极度困窘、民怨四起、农业凋敝的状况,浙江省政府便积极筹备和实施“二五减租”(即将租种地主土地的佃农年收入先扣除25%的种子、肥料投入,再在佃农和地主之间平均分配),但因遭到大地主和大资产阶级的联合反对而失败。
上世纪40年代中后期,陈仪在主政浙江、福建时,也提出上述主张,但在实施过程中却引起国民党C C 派和军统人员对他动机的怀疑,认为他是被共产党利用来组织农民,扩充自己势力。结果,陈仪的土改主张遭到了浙江省参议员和省党部的联合反对而流产。
此外,国民党在1930年代还分别在四川和江西等省进行过土地改革的尝试,但都无例外地以失败告终。国民党在大陆统治时期,虽已认识到解决土地问题对中国社会和经济发展的极端重要性,并尝试进行土改,但都失败了。
后来在台湾却取得了巨大的成功,其重要原因是由于大陆时期的国民党统治者,本身大多是大地主或与地主阶级有密切联系。实际上当时大陆的国民党政权是代表和维护大地主、大资产阶级利益的,进行土改无异于“挖祖坟”,将会直接危及他们的切身利益,因而注定要失败。而到台湾后的国民党当权派,与当地封建地主豪绅瓜葛较少,而且为了自身的生存和社会经济的发展,正好利用土改来削弱地方势力,强化和推行国民党的管治。所以,国民党在台湾的土改得以毫无顾忌放手进行。其次,是国民党在大陆长期处在反共内战和内部争夺、地方割据、军阀混战的特殊时期,由于国库空虚,通货膨胀,根本不可能有稳定的社会环境和充足的资金实力来进行土改。

台湾土改的现实压力

1948年,台湾耕地的77.6%计63.3万公顷掌握在国民党政府和地主手中,而88.3%的农户仅占有22.4%计18.3万公顷耕地,其中半数是无地的佃农和雇农,土地问题十分尖锐。在日本殖民统治时期,台湾农民受到残酷的封建剥削和殖民压迫,国民党接管后,同样横征暴敛。佃农每年向地主交纳的地租,一般为耕地年收获量一半以上,甚至高者达70%。地权高度集中,农民租税负担沉重,农村阶级矛盾尖锐是农业生产发展滞缓、社会政局震荡的重要原因,1947年的“二•二八”事件,就是包括农民在内的一次大规模的人民抗暴运动。
国民党政权迁台后,租佃问题更趋严重,经济残破,百业凋敝,农业产量不及战前最高产量的一半,而工业生产则不及1/3。因为国民党在大陆失败后带着数百万人退据台湾,造成物价飞涨,物资奇缺,给经济本来就极为困难的台湾增加了生产和生活的极大压力。社会的稳定和经济的恢复首先需要农业生产的发展,但落后的封建土地制度使农村土地高度集中,贫富两极分化,租佃关系极为紧张,1950年,耕地不足或无地可耕的农户占台湾总农户的64.9%。陈诚出任台湾“省主席”时曾说土地问题“如不加改善,乱源就由此发生,征诸往事,历历不爽,如此之故,台湾必须实施土地改革,是一种客观需要,虽有万难,不能顾及”。
为了国民党政权能在台湾生存立足,为了确保台湾社会的稳定和国民党政权的巩固,同时也吸取了在大陆失败的教训,所以非实行土地改革不可。这样,当时在台湾主政的台湾“省主席”陈诚,便在蒋介石的支持下,全面部署和实施土地改革。

运用经济手段“和平土改”

为了保证土改顺利进行,台湾当局重视和加强对土地改革政策的制定及土改工作进程的组织与管理。台湾设立由国民党政府代表、知名土地问题专家和美国农业专家共同组成的“中美农业复兴委员会”(以下简称“农复会”)。“农复会”以美国对台湾援助金额的10%作为该会活动经费,在台湾土地改革中具体负责土地政策制定、土改运动组织、领导等工作。
由于“农复会”分别由美国和台湾高水平的农经专家组成,对土地政策的制定既富有远见又细致周密,并且由于“农复会”掌握着农业技术创新、土地改革推广的试验基金和部分美援的分配权,使“农复会”具有强有力的推动政策能力与资源,“农复会”也为台湾土地改革的顺利完成发挥了重要作用。
台湾为了在土地改革中提高运作效率,增加政策透明度,有效制止腐败现象发生,保证土地改革顺利进行,还专门把台湾土地银行作为“土改”的资金核算单位和政策执行机构。台湾明确规定,土地银行在土改中负责发行实物土地债券,按征收地主耕地地价的七成逐笔偿付地主,并按10年20期办理兑付;搭发公营水泥、纸业、农林、工矿四大公司股票,偿付地主其余三成地价;向领地或购地农民按10年20期征收现金或实物地价,全面办理农民在土改中的各项贷款等。
与不少国家和地区采用强制性政治剥夺甚至肉体消灭的残暴办法来推进土改的做法不同,台湾在土改中贯彻“农民获地,地主得利”的双赢方针,采取和平、渐进的方法,先征收地主保留额以外的耕地放领给农民,然后以协议购买方式由政府贷款予农民,并让农民购买地主保留额内的土地,以达到全面实现耕者有其田的目的。
为了确保政策公平和社会稳定,在土改中台湾当局坚持对地主耕地的征收、放领均由政府居间办理,即由政府向地主征收土地,再转放予现耕农,在全过程中,不使地主与佃农有任何直接接触,耕地所有权在融和气氛中顺利、有序地转移为耕者所有。台湾当局还特别重视对自耕农的融资支持和法律保护。由于在土改中刚领有土地的自耕农,因地价负担沉重,经济基础尚未稳定,极易丧失其土地,再度沦为佃农。因此,台湾一方面颁定法律,规定承领耕地在地价未缴清前不得转让,并防止冒名顶替承领及将承领耕地出租他人等流弊发生;另一方面则设置专项贷款为有需要的农民提供融资支持。

土改成为台湾经济腾飞的起点

台湾土地改革改变了封建土地制度,解放和发展了农业生产力,实现了发展生产、降低物价、增加供给、提供工业原料的目的。因此,土地改革从某种意义上改写了台湾历史,成为台湾经济腾飞的起点。
土改使地主阶级的经济实力大为削弱,因为规定政府所征地主土地的地价是十年还清、年息四厘,而50年代台湾通货膨胀,每年在5%以上,四厘的利息低于通货膨胀率,征购地主的土地,实际上是强制地主给台湾当局提供低利贷款。地主虽还保留一定的土地,并得到一定补偿,但对整个封建地主阶级仍是一次沉重的打击。“土改”后的台湾农村,已是以小私有制为基础的资本主义性质的个体小农经济取代了旧时租佃制下的地主经济。
土地改革使相当一部分农民获得土地,从而极大地调动农民积极性,促进农业生产发展。由于租税的大幅降低和土地所有权转移,使农民对土地的投入,无论是劳力还是资本,都有了显著的增加,粮食产量从1953~1968年,出现了历史上少见的长达16年之久的持续增长,年平均增长达5.2%。
土改后,由于农民收入增加,购买力提高,从而刺激了工商业的发展与社会经济的繁荣。由于农产品出口换取外汇,购买进口设备原料,从而促进了工业的发展。部分农村土地资本转向工业生产,从而使消费性的土地资本转变为建设性的工业资本。可见,在土改条件下的农业发展,为培植工业的成长提供了市场、资金、外汇、劳力和原料,土地改革成为台湾经济腾飞的起点。
土改开启了台湾公营企业民营化的先河,有效地推动和促进了台湾民营经济的发展。在土改中,将地主所得的地价由台湾当局搭配给台湾水泥、台湾工矿、台湾农林和台湾纸业这四大公营企业的股票,不但开启了台湾公营企业民营化的先河,使民营产业开始拥有技术和实力较为雄厚的最早一批骨干企业,并使相当一部分封建地主成为工业资本家。如后来担任国民党中常委和“海基会”董事长、被称为台湾“政治商人”的辜振甫,原来是台湾有名的封建大地主,土改后成为台泥公司董事长,由封建大地主摇身一变成为大资本家。而且由于台湾当局对民营企业发展的政策扶植和鼓励,拉动和诱导了大量农村土地资本和社会闲散资本投资城市产业,从而极大地推动和促进了台湾民营经济的发展。
上世纪50年代台湾的土地改革,虽然对台湾经济腾飞发挥了奠基性作用,但在取得巨大成功和历史性贡献的同时,也存在一些不足和局限性。由于将有限的土地分配给众多耕种者,从而造成了土地划分的狭小、零碎和分散,不利于农业集约化经营,也影响了农业机械化、现代化水平的提高。据统计,台湾平均每户的耕地面积不到1公顷,其中约有40~50%农户耕地面积不到0.5公顷。这种过小并且零散的农地经营规模,到了上世纪60年代末期以后,已显露出阻碍农业进一步发展的端倪。有鉴于此,台湾当局于1970年代末开始进行旨在扩大农地经营规模,实行农地重划,改善农业生产环境为主要内容的第二次土地改革。
(作者为暨南大学台湾经济所教授)

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《晚年蒋介石》

第64节：土地改革“三部曲”

　　土地改革“三部曲”


　　建设“三民主义模范省”是从农村开始的，农村工作的第一步就是开展土地改革。


　　中国以农立国，百分之八十的人口是农民，农民的中心问题是土地问题。要解决农民问题，就必须首先解决农民的土地问题，谁解决了农民的土地问题，谁就得到了中国绝大多数人口的拥护。在中国近、现代历史上，有许多解决农民土地问题的方案，其中有三个方案最具代表性：一是太平天国时期的《天朝田亩制度》；二是孙中山先生的“平均地权”、“耕者有其田”；三是中国共产党的土地纲领。三个纲领恰好代表了三个阶级在土地问题上的政治主张。


　　就《天朝田亩制度》而论，它是中国历史上第一个完整的农民土地革命纲领，是以废除封建土地制度、实行农民平分土地为核心，包括有政治、经济、军事、文化教育等方面内容，力图实现“有田同耕，有饭有食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖”的理想。很显然，在农民阶级与封建地主阶级两大阶级对抗的情况下，这一贯穿平等平均思想的蓝图，集中表达了当时贫苦农民的土地要求与美好愿望，对鼓舞农民斗争具有积极作用。但是，采用绝对平均主义分配土地，企图在小农经营的水平上平分一切社会财富，废除私有制，达到“处处平均，人人饱暖”，仅为农民小私有者的幻想，不可能实现，也不利于生产力的发展。


　　就孙中山先生的“平均地权”而论，它是资产阶级革命派主张“土地国有化”的一项重要措施，其目的是发展资本主义。与《天朝田亩制度》不同之处在于，改变封建土地制度不是采取土地农有政策，而是采取“土地国有”政策。其具体办法是：在革命政权建立之后，由地主自报地价，国家向其抽百分之一的地价税，并保有照价收买的权利，以防止地主故意少报地价；以后土地增价部分则全部归国家所有。例如，地主有地价值1000元，可定价为1000元，或多至2000元，这1000元或2000元归地主所有；以后因交通发达、生产发展，地价日涨，涨至1万元，地主应得的仍是这1000元或2000元，这对地主来说，并无损失。涨价部分，则归国家所有，这对国计民生都有好处。“土地涨价归公”就是孙中山先生所讲的“土地国有”。因此，孙中山所说的“平均地权”并不是把土地“从实分配”；所说的“土地国有”也不是把土地“尽归国有”；同时还应看到：中国当时迫切需要解决的问题，不应是首先解决城市的地价税，而是首先铲除农村的封建剥削，满足农民的土地要求。然而由于中国资产阶级与中国封建势力有着千丝万缕的联系，他们根本不敢发动农民。孙中山曾经宣称：在“土地资本收归国有之时”，不必进行“激烈恐吓，迫之退让”，民生主义绝非以暴力手段“夺富人之田为已有”或“推倒富豪，如世俗所传劫富济贫之说”。也就是说，“平均地权”的实施必须采取“温和的社会改良”，而不是激烈的“农人革命”。其结果正如毛泽东所说：“国民革命需要一个大的农村变动。辛亥革命没有这个变动，所以失败了。”当然亦应看到：在20世纪初年，作为中国资产阶级的杰出代表的孙中山先生，能够将中国的土地问题同发展资本主义问题联系起来，也是难能可贵的，这是比《天朝田亩制度》的高明之处。同时这一纲领也在一定程度上反映了农民摆脱封建剥削的要求。特别是在孙中山先生晚年，在中国共产党帮助和十月革命的影响下，又提出了“耕者有其田”的主张，要“把土地从封建剥削者手里转移到农民手里，把封建地主的私有财产变为农民的私有财产，使农民从封建的土地关系中获得解放，从而造成将农业国转变为工业国的可能性”。《毛泽东选集》第3卷第1074页。但非常遗憾的是他还没来得及实行就与世长辞了。


　　就中国共产党的土地纲领而言，它是以马克思主义为指导，并从中国实际情况出发，真正解决了中国广大农民土地问题的正确纲领。中共土地纲领的总目标是：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行‘耕者有其田’的土地制度”。其具体做法是：乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，在质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归个人所有。”由于中共的土地纲领满足了中国广大农民的土地要求，因而赢得了他们的拥护与支持，不仅促进了农村生产力的发展，而且为中国共产党打败蒋介石集团提供了源源不断的人力与物力。

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　　国民党退守台湾之后所进行的土地改革，按照蒋介石、陈诚的说法，是在贯彻孙中山先生的“民生主义”。遍查蒋介石关于土地问题的主张，基本上是在重复孙中山先生平均地权的论调，而且始终停留在口头上，没有把它付诸实践。虽然在1930年6月时，南京政府根据蒋介石的旨意通过一部《土地法》，抗战时期制定了《战时土地政策纲领》，战后又颁布了《绥靖区土地处理办法》与《土地改革方案》，并成立了中国土地改革协会，但由于蒋介石集团同中国封建势力有着密不可分的联系，在大陆统治的22年中，除在江浙与湖北等地搞过短期的减租外，对于孙中山先生的土地王张根本没有认真实行过。这也正是蒋介石集团在大陆遭失败的重要原因所在。


　　蒋介石败退之初，台湾仍是一个农业社会。当时台湾总人口约740万，农业人口约380多万，农民75%是佃农，约有280万人，超过当时总人口的1／3。当时台湾农村的核心问题，就是如何解决封建统治下的租佃剥削制度问题。据记载台湾的租佃剥削制度是相当残酷的。“以地租而言，一般租率都在收获总量50%以上，其土地较好、肥沃地区，租率有高达70%者。此外，又有所谓‘铁租’，即不顾天灾人祸、年成歉收，照约定租额缴收；又有所谓‘副产物租’，即除正额正租外，佃农自身增施劳力资本所得之副产物，地主亦有与佃农对分或照正产物分租比例划分者使佃农忍受无法忍受之痛苦”。《我国经济发展与所得分配》第55页，台湾中华书局。


　　由于租佃剥削过甚，不断引起租佃纠纷。国民党接管台湾后，此种纠纷有增无减。为了缓和农村的阶级矛盾，也为了解决国民党退台后的生存问题，蒋介石决定首先从农业入手，提高农民耕种土地的积极性，以促进台湾经济的恢复与发展。受命此项工作的是蒋介石的爱将陈诚。陈诚根据蒋介石的“土地问题之解决，为实现民生主义之急务”训示，大张旗鼓地在台湾展开了土地改革运动。


　　台湾的土地改革分为三个阶段进行。


　　第一阶段：三七五减租。陈诚出任台湾省主席一个月后，根据他对农村的调查，首先责成主管机关拟就《台湾省私有耕地租用办法》草案，并于1949年4月14日公布施行。


　　所谓三七五减租，主要内容有两点：


　　其一，限定租额。即规定耕地租额，不得超过主要作物正产品全年收获总量的37?5%；原约规定租额超过37?5%者，减为37?5%；不及者，不得增加。


　　其二，保障佃权。业主与佃户双方一律订立租约，以确保双方利益。


　　1950年冬天，陈诚指令“行政院”官员草拟《三七五减租条例》。1951年5月25日，“立法院”通过了这一条例，并于6月7日由蒋介石明令公布施行。


　　自从推行三七五减租之后，佃农收入增加，在一定程度上减轻了佃农的地租负担，缓和了租佃关系中的矛盾。当然此一做法也保护了地主的利益。三七五减租本身必然触及地主的利益，陈诚为了使这一办法得到地主的支持，首先将担任省参议会议长、议员的地主请来吃饭，说服他们接受减租的措施。他在一次会议上讲:


　　“三七五减租表面上看起来是为佃农解除痛苦，减轻负担，实际上也保护了地主。今日世界各国，在经济方面所走的路线，一是资本主义的竞争，一是共产主义的阶级斗争，阶级斗争最大的错误在于制造残酷的屠杀……实行三七五减租，可避免共产民生主义的目的”。张其昀：《先总统蒋公全集》第3册第？页。


　　经过陈诚一系列的说服工作，使三七五减租的推行，基本上得到了地主的配合与支持。蒋介石见三七五减租颇见成效，遂于1951年1月31日手令陈诚，从速办理“土地改革”。一周后，蒋介石再致手令于陈诚称：


　　“2年来台省实施三七五减租，成绩以及其中缺点均应切实研究检讨与充实改正，今年应以改革土地税、依照平均地权之原则，参照本地实际情形拟定法规，限期实施，并以此为省政中心工作之一”。

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　　台湾“土地改革”中，土地银行为确保“耕者有其田”政策成果，举办新农贷制度。图为该行在放款前邀请农民集会解释，并请农民按需要举牌表达。


　　陈诚根据蒋介石指令，遂进一步策划公地放领与耕者有其田政策的实施。


　　第二阶段：公地放领。所谓公地是指日据时代掠夺的土地。台湾光复后，国民党当局接收了这些公地，并将这些公地出租给农民。1951年5月30日，台湾“立法院”根据蒋介石的指示，通过了《台湾省公地放领办法》。办法规定：购买公地面积为水田5分至2甲（台湾当地计田单位，每1甲等于0?97公顷），旱田2甲至4甲，各县市根据土地情况自定。地价可分10年偿还，为土地正产品的25%，地税与田赋不超过全年土地收入的37?5%为度。办法还规定地亩分上、中、下三等核定地价，每年分两期偿还地价。公地购买人负责交纳地税，因无力耕种须由当局以原价收回，不得将土地转移他用。


　　据统计：从1951年至1976年先后分9批出售13?9万公顷公地给28?6万农户。受领公地的农民由于获得了土地，生产积极性大为提高，农产品的产量也随之增加。


　　第三阶段，耕者有其田。1952年7月间，蒋介石主持国民党中央改造委员会会议，决定在台湾地区实施耕者有其田。1953年1月，“立法院”通过了《耕者有其田法》。同年4月，台湾省政府颁布了《实施耕者有其田法条例》，条例规定：凡私有出租耕地，地主可以保留相当于中等水田3甲或旱田6甲，超过土地一律由当局征收，转放于现耕农民受领；当局补偿地主被征收的土地地价，其标准定为征收耕地的主要产物全年收获量的2?5倍，以实物土地债券7成，公营事业股票3成，搭配补偿；当局发行实物土地债券，分10年20期还本付息；当局征收的耕地，一律放给现耕佃农与雇农，放领地价与征收地价相同，加算年息4%，由受领农民于10年内分20期偿付。


　　由于耕者有其田政策的实施，使大量无地少地的农民成为自耕农，进一步刺激了农民的生产积极性，也有助于台湾当局乱中求稳。


　　对于蒋介石、陈诚在退台初期搞的土地改革颇多议论。蒋介石自己称“完成了最合理、最完善，而不流血的土地改革”。张其昀：《先总统蒋公全集》第3册第2774页。陈诚1956年接受《中央日报》社长胡建中采访时称：土地改革“得到空前未有的成功”。古屋奎二在其《蒋总统秘录》中称台湾的土地改革：


　　“是以树立公平的土地制度为目的三民主义‘平均地权’政策之实践。”此一改革“造成亚洲屈指可数的繁荣的农村，和建立起能够自给自足的国家”。


　　也有一种观点认为：


　　“因为地主全部都是台湾人，所以国民党可以大慷他人之慨，以大刀阔斧的手法，毫无顾忌地认真推行。假如当时百甲以上的大地主，有三五个是属于皇亲国戚之流，我想台湾的土改工作，能否顺利推行成功，恐怕连陈诚先生也不敢作肯定答复的”。孙家麒：《我所认识的蒋经国》第16页。


　　笔者以为上述两种看法，均有偏激之处。就台湾土地改革的实际情况观之，此举成功之处，在于基本消灭了封建主义势力，使台湾农业迅速恢复到战前最高水平，并促进了台湾工业经济的恢复。同时，在农村建立了新的经济、政治结构，为台湾后来经济发展奠定了良好的基础。但是，台湾当局标榜的耕者有其田政策与当年孙中山先生倡导的耕者有其田有明显的差异，对地主利益照顾太多，仅在一定程度上分散了地权，远没有做到平均地权。


　　继50年代初期的土地改革之后，台湾当局又于70年代提出开展第二次土地改革。此次土地改革与第一次土地改革相比，有明显的不同。第一次土地改革的目的是对地权进行重新分配，实行“耕者有其田”；而此次土地改革的目的是解决农业经营管理问题，将土地化零为整，造成“小地主大佃农”的局面，其实质是淡化小农经济，扶植农营资本主义。此举一方面使一小部分小自耕农丧失原有小块土地所有权，而转为废除雇佣劳动者；另一方面使大自耕农扩大耕地面积和经营规模，促进农业从小生产向社会大生产转变，为发展台湾农村的资本主义经济创造条件。80年代初期，第二次土地改革在台岛全面展开。对于台湾第二次土改，岛内各界评论各异，有人撰文反对这次土改，认为此举是把农民从农村连根拔起的“离农措施”，它彻底违背了孙中山的“耕者有其田”的理想。

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鬼雄

情况不同，各有各的法子罢了。

共产党在大陆实行的土改，效果并不亚于台湾国民党的土改。

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回复 6# 鬼雄

我发此贴的目的是敲打一下那些，一边把土改说的邪恶无比，一边吹捧蒋公的人

鬼雄

回复  鬼雄

我发此贴的目的是敲打一下那些，一边把土改说的邪恶无比，一边吹捧蒋公的人 ...
minshe 发表于 2010-2-10 16:28

    哦，明白。这个我以前在科社课上听过。