湿地破坏成天鹅保护薄弱环节 亟待全国性湿地立法

renjie119

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　　天鹅固定种群的迁徙特性，使得其栖息地形成一个稳固生态环境对于留住天鹅非常重要。而天鹅又以湿地为生存之地
　　世界上的天鹅一共有5种，即大天鹅、小天鹅、疣鼻天鹅、黑天鹅和黑颈天鹅，前三种在我国均有分布，被我国列为二级保护鸟类。“全世界天鹅共有10万只左右，但在我国近几十年总体呈减少趋势。”长期跟踪拍摄白天鹅的石旭民说。
　　随着人们野生动物保护意识的提高，近些年来猎杀白天鹅的案件数量已经呈明显下降趋势。事实上，白天鹅保护并不单纯是打击非法猎杀，天平的另一端是保护生态环境。后者看上去也许不够急迫，但更着眼于长久。
　　湿地破坏成为天鹅保护的薄弱环节
　　2007年前后，三门峡地区也曾一度面临白天鹅数量减少的问题，而当时并没有大规模捕杀白天鹅的情况出现。三门峡市林业局湿地保护专家李树拉当时就认为，“以前，天鹅湖水最深处不过一米多，湖区大部分区域水很浅，多为滩涂湿地，小鱼小虾、草籽饵料非常丰富，天鹅漫步其中，随时可以找到吃的。今年水深达几米，滩涂湿地都被淹没了，天鹅找不到吃的，自然不愿来此越冬。”
　　事实上，虽然影视作品中的天鹅常常是在湖泊中心游荡，但天鹅并不是水上生存的鸟类的。“天鹅属于湿地生存的鸟类。”黄河湿地三门峡管理处处长张斌强说。“而保护区工程项目的实施为更好地保护、研究湿地生态环境和湿地鸟类。”
　　据了解，天鹅的种群结构是以家族为基础的，与人类的社会结构非常相似。一般每个家庭有6-10名成员，由父母带领着幼鹅活动，寻觅食物、练习飞行。
　　天鹅固定种群的迁徙特性，使得其栖息地形成一个稳固生态环境对于留住天鹅非常重要。而天鹅又以湿地为生存之地。
　　“关键是要减少人对湿地环境的破坏和对白天鹅生存空间的干扰。”三门峡一位动物保护专家说。
　　“我们近年来更加重视湿地保护与建设工作。”三门峡市检察院副检察长司玉新说。三门峡市为此投入大量资金，修建了青龙坝、苍龙坝，新增湿地面积7000余亩，为白天鹅等湿地水禽创造了良好的栖息环境。”
　　与此同时，三门峡市人民政府发布了《关于进一步加强白天鹅保护工作的通告》中，将湖滨区王官黄河滩涂、灵宝市北村黄河滩涂、双龙湖、市自来水公司三水厂周围黄河滩涂、陕县官庄黄河滩涂、渑池南村黄河滩涂划为白天鹅越冬重点保护区，目的就是进一步加强白天鹅及湿地保护工作。
　　但并不是所有的天鹅栖息地都能及时得到改善。
　　2003年，威海市大天鹅保护协会的统计数据显示，作为亚洲最大的天鹅湖区威海市荣成天鹅湖，其入湖天鹅数量以每年400只的数字在下降；天鹅湖的入海口处修坝拦海、围湖造田，阻断了入湖水流使湖水无法正常交换，湖底逐年淤积，导致天鹅的主食大叶藻基本灭绝了，而泥沙也覆盖了天鹅赖以生存的淡水源；2010年，天鹅湖边80%的农田被征用，没有了农田里的冬小麦，天鹅们只能活活地被饿死。
　　“湿地被大量蚕食”，中国政法大学环境法学教授、中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发在接受本刊记者采访时说，“鸟都没地方去了。”
　　动物保护与栖息地立法
　　“现行的《野生动物保护法》更多地从对人类的经济价值、医疗价值、科研价值等方面，也就是人类的利用这个方面，来进行分类、保护的，它没有从生态系统、生态规律这个角度来进行保护。”中国政法大学教授曹明德指出。
　　2009年，曹明德曾以责任咨询专家参加《动物保护法》专家意见稿的起草一部综合性的动物保护基本法，分种类、分环节对动物进行保护。分种类指的是将动物分为野生、经济、宠物、实验动物，分环节指的是从防疫医疗、运输、屠宰等环节进行规定。
　　“专家意见稿我们主要是从反面来考虑，就是反虐待。比如用来表演的野生动物。对野生动物、生态保护着力比较少。”参与其中的中国社会科学院教授常纪文说。
　　但是，即便是目前草案中的《动物保护法》在珍贵濒危野生动物保护方面，并没有做进一步更细化的规定？
　　“白天鹅这样的野生动物的保护，最关键的问题是栖息地的保护和对人为猎杀的规定。”曹明德认为。“过去不太注重栖息地的保护。实际上栖息地对野生动物来说它的生存是非常重要的。现在很多的栖息地都支离破碎，都不能连成片了，很难达到保护珍稀野生动物保护的目的。”
　　显然，湿地保护已经成为天鹅保护的另一端。
　　事实上，不仅是天鹅，依赖湿地生存、繁衍的野生动植物极为丰富，其中有许多是珍稀特有的物种，在40多种国家一级保护的鸟类中，约有1/2生活在湿地中。据有关部门的初步统计，在亚洲57种濒危鸟类中，中国湿地内就有31种，占54％；全世界雁鸭类有166种，中国湿地就有50种，占30%；全世界鹤类有15种，中国仅记录到的就有9种；此外，还有许多是属于跨国迁徙的鸟类。
　　在专家看来，相对于直接性的动物保护法律条文，栖息地立法更能够从生态环境的角度，给动物生存以更广阔、合理的空间，解决人与自然之间的矛盾。
　　被蚕食的栖息地
　　尽管湿地对于白天鹅保护的重要性已经成为共识，但湿地保护的水平显然不能令大多数环境保护学者满意。
　　生态学意义上的湿地是指地上有长期或季节性薄层积水或间隙性积水、生长有沼生或湿生植物的土壤过湿地段，是陆地、流水、静水、河口和海洋系统中各种沼生、湿生区域的总称。
　　作为地球上的三大生态系统之一，白天鹅的保护依赖于整体湿地生态的良好运转。
　　中国湿地面积占世界湿地的10％，位居亚洲第一位，世界第四位。截至2009年11月，列入国际重要湿地名录的湿地已达37处。其实中国独特的湿地何止37处，许多湿地因为养在深闺无人识，至今仍无人问津。
　　对于湿地的保护状况，曾去过多地考察的王灿发教授介绍，“目前，海南省沿海的滩涂被填海造地，埋掉了很多沙滩；洞庭湖缩小了三分之二，失去这一蓄水之地，大雨来时长江发洪灾可能性大大提高。”“很多地方原先是湿地现在都变没了，”曹明德表示。
　　在由国家林业局牵头，外交部、国家计委、财政部、农业部、水利部等国务院17个部门共同编制的《中国湿地保护行动计划》中，中国湿地保护面临的几大问题被列了出来，第一个问题是对湿地的盲目开垦和改造。
　　沿海，据不完全统计，累计已丧失滨海滩涂湿地面积约119万公顷，另因城乡工矿占用湿地约100万公顷，两项相当于沿海湿地总面积的50%。
　　湖泊，由于围垦湖泊而失去调蓄容积350亿立方米以上，超过了我国现今五大淡水湖面积之和，因围垦而消亡的天然湖泊近1000个。
　　沼泽，由于被作为泥炭开发和农用地开垦，面积急剧减少。三江平原原是中国最大的平原沼泽分布区，据统计，1975年三江平原自然沼泽面积为244万公顷，占平原面积的48%；1985年沼泽面积下降到150万公顷, 占平原面积的29%；到1990年沼泽面积仅剩113万公顷，仅占平原面积的22%。
　　这些开垦和改造，很多情况下都没有经过特殊的审批程序和公开论证。“如果把湿地作为一般的土地来管理，那它的审批就没有特殊的要求了，没有特殊的要求就达不到保护的目的。像生产性、娱乐性的开发利用，慢慢的湿地就会受到蚕食。”王灿发道出了个中原因。
　　而以上只是2000年的数据。2010年9月25日在武汉召开的第四届长江湿地网络年会上，有关专家介绍，近60年来，中国40%的湿地已经消失。
　　纠结的管理体制
　　作为一个完整的生态系统，湿地涉及了土地规划、农业生产、林业生产、渔业生产、水路运输、工厂排污、防洪救灾等各个方面，目前的做法是由相关部门分工合作管理，而根据各地的湿地利用情况不同，“相关”部门在有的地方达六个之多。
　　按照1998年国务院机构改革“三定”方案明确授权国家林业局负责“组织指导陆生野生动植物资源的保护和合理开发利用”。国家环保总局负责“监督检验生物多样性保护，野生动植物保护，湿地环境保护”，农业部负责“指导渔业水域，宜农滩涂，宜农湿地的开发利用以及协调监督”。由于目前没有统一的关于湿地的定义，“湿地”是不是“土地”的问题涉及到土地管理部门。若按《国际湿地公约》规定，水深不到六米的地方都算是湿地，将沿海的滩涂归为湿地又涉及到海洋部门的管理。意想不到的还有水利部门，因为很多湖水的水深都不超过六米。
　　不同地区、不同部门，在湿地保护利用和管理上的目标是不同的，故形成了一种“谁都能管、谁都不太管”的尴尬境地。
　　黑龙江扎龙湿地自然保护区的挖沟事件就是一个很典型的例子。据媒体报道，2004年9月，名为“湿地保护”的黑龙江省大庆市林甸县湿地保护局在扎龙湿地核心区挖开了一条长约4000米、宽约6米、深约1.5米的长沟。
　　按照2003年8月1日起施行的《黑龙江省湿地保护条例》规定，未经批准，任何单位和个人不得进入湿地自然保护区核心区。
　　“不得进入”却发生轰动全国的挖沟事件，原因既复杂又简单。事件发生后，经过媒体的调查，扎龙湿地自然保护区管理体制的问题浮出水面。
　　扎龙湿地自然保护区横跨两区四县，分别归属齐齐哈尔市和大庆市，由林业、水利、渔政、畜牧、环保五个行政部门管理。为了解决这种管理的分工与交叉，齐齐哈尔市建议成立由省林业厅、大庆市政府、齐齐哈尔市政府三方的领导组成的扎龙保护区管理委员会，统一管理扎龙湿地的行政事务；而大庆市则要求分别成立扎龙自然保护区大庆管理局和扎龙自然保护区齐齐哈尔管理局，在扎龙保护区管理委员会的领导下负责本行政区域内湿地管理和保护事务。双方为此争议了十余年，到2004年仍未能形成统一意见。
　　挖沟事件发生后，依据《黑龙江省湿地保护条例》的规定，这一事件应由大庆市林甸县林业局处理。但林甸县林业局认为，案件已经报到扎龙保护区管理局，不归自己管，故拒绝下达行政处罚决定书。而按照有关规定，隶属齐齐哈尔市政府的扎龙保护区管理局是不能跨区域执法的。于是，受损害的只能是扎龙湿地自然保护区。
　　河南省三门峡黄河湿地也一度面临同样的问题。为此，2005年5月，经三门峡市委、市政府批准，在林业局设立了河南黄河湿地国家级自然保护区三门峡管理处，下辖灵宝、陕县、湖滨、渑池四个管理站。管理处一方面致力于基础设施建设，另一方面行使部分行政执法权，进行湿地的管理保护。
　　我们需要一部全国性的湿地立法
　　湿地的种种问题摆在眼前。王灿发教授认为解决这些问题需要一部全国性的湿地保护专门法律。因为只有一部统领全国湿地保护工作的法律，才能解决湿地权属的冲突与协调、政府各部门管理权限的划分等问题。
　　实际上，从上个世纪八九十年代开始，就有官员、专家学者和社会知名人士呼吁就湿地专门立法，而历届全国人大和全国政协会议上不断有代表提出建议和提交“关于制定湿地保护法的议案”。
　　地方的湿地立法也相当活跃，长期进行湿地保护研究的中南林业科技大学政法学院院长、教授周训芳向记者总结说：“黑龙江省、甘肃省、湖南省、广东省、陕西省、辽宁省、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区、四川省、吉林省等已制定了湿地保护条例，福建省、云南省、河北省、浙江省、天津市、江苏省等也已将湿地立法列入了地方人大立法计划。”
　　“我也到过好多地方去看，有好多原来是湿地都被开发了。后来又注意这个问题了，又开始恢复这个湿地。但是这是一些地方政府的做法，还有没普遍性，大多数还没有意识到要去恢复为湿地，或者加大对湿地的保护。这的确需要一部全国性的法律，这是个很重要的问题，”曹明德同样一再强调湿地立法的重要性。
　　但统一的全国性的湿地保护法律就是迟迟未能出台。“湿地立法进行得非常缓慢，非常不令人满意。”王灿发提到湿地立法的进程时觉得“这是令人十分痛心的一件事”。
　　“立不起来是因为与其他的交叉太多。”王灿发分析，“因为我们国家的立法是实行各个部门协调一致的原则，如果有一个部门反对，可能这个草案就送不上去。”
　　即使在已制定湿地保护条例的地方，湿地管理的模式也未能突破这种体制。例如，今年3月1日起实施的《吉林湿地保护条例》确立湿地保护实行“综合协调、分部门实施”的保护管理体制：水利部门负责河流、水库、塘坝的管理；发展和改革、财政、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、农业、畜牧、气象等“各有关部门在各自的职责范围内，分别依据相关法律、法规规定做好湿地保护的相关工作”。
　　洞庭湖湿地保护地方立法的情况则更典型。除最重要的《湖南省湿地保护条例》外，还有《关于加强洞庭湖渔业资源保护的决定》、《湖南省洞庭湖区水利管理条例》、《湖南省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》、《湖南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《湖南省渔业条例》、《湖南省野生动植物资源保护条例》、《湖南省实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》、《湖南省土地利用总体规划条例》、《湖南省旅游管理条例》、《湖南省血吸虫病防治条例》、《湖南省林业条例》、《湖南省环境保护条例》等。
　　“这些立法主要面临着经济发展与生物多样性保护、防洪与生物多样性保护、防治血吸虫病与生物多样性保护等矛盾。因此，有时优先考虑防洪问题，有时优先考虑血吸虫病防治问题，有时优先考虑经济发展问题。而当矛盾集中时，地方立法就会出现冲突，给生物多样性保护工作带来很大的困难。”
　　“过去的分工合作，明显的是建立在利益分配格局之上的。”周训芳总结。
　　湿地法构建
　　针对立法缓慢及现有各地的湿地条例仍无法突破旧有管理体制的问题，周训芳认为应先摆正我们对湿地立法价值的态度。因为，“在湿地保护立法中，需要解决湿地权属的冲突与协调问题，政府各部门利益之间的冲突与协调问题，以及社区经济发展、防洪工程与湿地生物多样性保护的冲突与协调问题等。这些问题的解决，最终要落实到对湿地生态系统服务功能的价值认识问题上。”
　　这是立法价值认识的考虑。而走上立法进程遇到的首要问题则是湿地利益相关方的利益调整。周训芳也承认，理顺湿地利益关系和湿地管理体制，将会是未来的全国性湿地保护专门法律面临的最艰难的问题。
　　对此，王灿发建议说，“要确定专门管理湿地的部门，并确定其管理权限。”除此之外，他还认为要确立严格的审批程序，这个部门对湿地的管理要有严于普通土地管理的程序。同时，如果是对湿地有影响的建设项目，则要建立对湿地利用的生态影响评价制度。“比如现在都在讨论鄱阳湖和长江入口的地方，要建一个大坝，那个大坝建起来之后将淹没很多的滩涂湿地，那么这种情况下对鸟的生息繁衍，对那个地方的生态会有很大的影响。在这种情况下就必须经过严格的论证看能不能来做。要建立对湿地利用的生态影响评价制度。”
　　还有一个方面是要建立湿地的有偿使用制度，为湿地的保护提供经费上的支持。但是“一定要谨慎使用”，王灿发不无担忧，“因为如果是有偿利用，这些部门会从中得到利益的时候，它就会变相去利用这个制度。”他以排污费制度为例解释这样的在国外有效、到了国内却往往无效的经济手段。本来，建立排污收费制度就是为了以经济杠杆调节开发利用与资源保护的关系，对于某些排污企业，通过收取排污费，政府获得环境保护的财政收入以便更好开展治理污染排放的问题。但是后来政府为了收取排污费，对于本来不能排放的污染物也允许企业排放了，反而与排污企业一道名正言顺地破坏环境。
　　不过，据周训芳透露，《湿地保护条例（草案）》和相关调研工作已经基本完成，国家林业局将该项工作列为2011年各项管理工作的头等大事，正与国务院法制办等部门积极协调，为“十二五”期间出台湿地保护条例做好各项基础工作。
　　“保护好了湿地，只意味着保护好了野生动物的栖息地，并不当然地意味着保护好了野生动物本身。野生动物保护工作，不是执法部门单方面的事情，需要全社会的共同参与。因此，法律的普及、全民法律意识的提高以及执法部门的严格执法，都是十分重要的。对于猎杀、运输、贩卖国家保护的野生动物尤其是像白天鹅这类珍稀濒危野生动物，国家规定了严厉的刑事处罚措施。需要加强执法力量，严厉打击破坏野生动物资源的犯罪行为。”周训芳的声音斩钉截铁。