加州大火，美国救灾体系失灵了？

东方商人6

　　在持续降雨的帮助下，美国加州的山火终于不再肆虐——当地消防部门25日宣布，北部山火已完全受到控制。这场被认为是加州史上破坏力最强的山火，两周多来共造成近90人死亡，至今仍有200多人失踪。搜救工作仍在持续，灾后重建之路更是漫长，但从火灾爆发并扩大，到总统视察灾情时与地方官员打嘴仗，再到靠天降大雨解决问题，加州经历了一个混乱狼狈的11月，甚至有人说一场山火烧出一个“不为人知的美国”。作为全球唯一的超级大国，而加州又是全美最富裕的州，美国为何对这场火灾徒叹奈何？是真的无能为力，还是应急救灾制度存在问题？

天灾，人祸？加州山火为何挡不住

　　“世界上最强大的国家为何挡不住熊熊野火？”“从星星之火，到似乎无法阻挡的燎原烈焰……火光冲天，浓烟滚滚，如同末日来临，到底这是天灾还是人祸？”这是英国广播公司近日在一篇报道中发出的疑问，谈的正是25日才被完全控制住的美国加州山火灾害。
　　所谓加州大火，并不是一场火，而是全州多地几场规模大小不一的火。其中最严重的是本月8日在加州北部突然烧起来的“坎普大火”，已造成80多人死亡。据加州当局统计，“坎普大火”还烧毁1.4万所民宅及数百栋其他建筑。
　　加州最早有死亡记录的山林野火，是1933年的洛杉矶格林菲斯公园大火，造成29人死亡。从1933年到2018年11月，加州导致死亡4人以上的山林野火共有21起。去年10月，北加州的大火把纳帕谷附近烧成一片“末日景象”，44人遇难;去年12月，南加州发生灾难性的“托马斯”大火，被《纽约时报》称为“犹如火山喷发一样”。
　　山火频发，让负责山林野火预防、扑救的加州林业和消防局遭受越来越多的批评。加州林业和消防局是美西地区最大的全方位服务所有风险的消防部门，拥有1.2万名各类员工，2017/2018年度预算为23亿美元。该机构规模如此之大，为什么山火损害越来越严重？
　　对于这次的山火灾害，很多人提到气候变化的影响，这被认为是加州山火一直肆虐的主因。《环球时报》记者常住加州，对此深有体会。近十几年来，加州气候一直炎热干燥，这样的气候有助于山林野火迅速燃烧蔓延。特别是每年9月中下旬到年底，加州会进入“圣安纳焚风”季，一阵阵干燥、强劲的大风由加州北部的大盆地吹向西部海岸。而2018年是加州有史以来最热的一年。
　　但不少人认为，“人祸”加剧了火灾的杀伤力。由于产业转型和政策吸引，加州人口较上世纪70年代翻了一番，许多开发商和个人越过消防警戒线，在靠近密林的山地建造房屋，“养老经济”和“娱乐经济”导致一些镇子居民结构畸形。比如这次遭大火洗劫的天堂镇，建在森林里的山脊上，两侧是下降的峡谷，该镇居民25%在65岁以上，应对紧急情况能力不足。
　　消防专家使用术语“wildlife—urban interface”(WUI)来指人类建筑与未开发自然土地相遇或交织的区域。根据官方数据，1990到2010年，加州的“WUI”增长了20%。有环境科学家评估，在2000至2050年间，在加州火灾风险最高的地区可能会建造120万所房屋。住房所需的基础设施带来危险，已经有舆论怀疑，架空电力线是导致这次南北加州最致命野火的原因，加州公用事业委员会已经对南加州爱迪生电力公司和太平洋煤气及电力公司展开调查。
　　外来人口比例畸高，管理又跟不上，人为因素造成的火情占比逐年大幅提高。更关键的是，作为政治博弈最激烈的州，加州许多必要的措施被政治扯皮给耽误了：今年稍早，有州议员提出，连年干旱导致逾1.3亿株树木枯死，若不清理将构成严重火灾隐患，但这一议案却因州议会在“环保议题”上僵持不下胎死腹中。
　　加州林业和消防局虽实力强劲，但任务繁重。统计数据显示，在2013至2017年间，加州发生山林野火5750起，消防员们在火灾季节疲于奔命。其间，他们还要处理包括建筑物和车辆火灾、紧急医疗救助和排除毒害物质等各类紧急案件46万起，平均每年9万多起。正因为如此，在坎普山火爆发后，由于人手不足，一开始只能救人及疏散人口。加州林业和消防局常年保持600人的志愿者队伍，但无济于事，这次甚至出动数百名囚犯参与救火。
　　此外，出于“名人效应”，当“天堂火灾”和伍尔西火灾一北一南几乎同时发生时，大量注意力和资源被吸引到灾情明显轻得多但住满了名人的南部，而更需要支援的北方却“灯下黑”了。
　　值得一提的是，美媒还报道了一些富人别墅雇私人消防员灭火的情况。这也是一个引发争论的话题。美国全国广播公司称，这种做法引起政府部门消防员的不满，他们认为私人消防员缺乏监管和必要沟通有可能导致火灾加剧。

面对大灾，总统的角色有点尴尬

　　“在美国，一般的救灾，是州的事务。”中国社会科学院荣誉学部委员陶文钊接受《环球时报》记者采访时说，美国是一个把权力和财富分散到50个州的国家，同时也把责任分摊出去。
　　在美国的制度设计中，灾害响应工作通常由各州和地方政府负责，联邦政府仅扮演提供支持的角色。州政府首先要对受灾程度进行评估，如果严重程度超过了它的承受力，州长将向联邦政府求助，否则联邦政府不能直接介入地方救灾。在整个运作过程中，联邦紧急措施署(FEMA)扮演着极其重要的角色。州长通过FEMA向总统送信，请求总统宣布该州进入灾难状态，从而得到联邦援助。是否启动联邦正式的灾难宣告程序由总统决定。
　　这套机制最大的缺陷在于程序繁琐、执行力和协调力差，由于中央与地方的协调不力，往往导致在重大灾害面前应急救援迟缓的情况出现。以此次加州大火为例，首先从火灾防范机制来说就存在很大问题。加州的火源管理除了基本的宣传和公园张贴通告之外，基本没有其他措施，全凭民众自觉。撤离预案也不完善，交通要道竟然出现人员和车辆拥堵现象。  
　　有学者对《环球时报》记者说，上世纪70年代，美国根据南加州的一次火灾开发出突发事件的指挥系统，后来又发展出城市版的火灾救助指挥系统，把二者整合到一起，世界上很多国家纷纷效仿。但世界上任何一个国家，在救灾体系上都会有自己的优缺点，北美式“纯专业化”消防体系很适合常见的城市火警处置，面对铺天盖地的山林大火却容易暴露出绝对力量不足、难以集中资源应对等弊端。
　　不仅如此，关键时刻州一级能调动的只有国民警卫队，甚至联邦政府能直接支援的也只有海军陆战队等少数纪律部队，其余不是需要协商沟通(如邻州国民警卫队)，就是要通过两级议会(如动用正规军)，甚至没有一个可以“超越”调动不同体系消防力量迅速支援的机制。曾有专家指出，向国外借消防力量有时都比在国内调动其他增援队伍效率高。
　　有意思的是，这次火灾还导致联邦政府和州政府互相指责的情况。特朗普在推特上指责加州森林管理“太差”，“每年花费数十亿美元，却造成这么多人死亡”“赶快补救，否则不会有更多的联邦补助了!”加州职业消防员联盟主席布莱恩·赖斯则反驳道，联邦政府控制了加州大约60%的森林，然而特朗普还在试图削减联邦消防基金，“总统此时发出一种不知情的政治威胁，是对正在前线战斗的消防员的侮辱”。
　　这种小摩擦在以往也发生过，并反映出总统和地方官员在救灾问题上的复杂纠葛。很多人都记得，2005年的“卡特里娜”飓风风灾，让时任总统小布什承受了猛烈批评和强大压力，白宫、国会被迫宣布对联邦政府应对是否存在失误展开调查。但小布什后来在回忆录《抉择时刻》中披露，当时路易斯安那州的女州长并不同意联邦政府来救灾。
　　老布什1992年竞选连任，也受到他对“安德鲁”飓风反应的伤害，媒体称应对不力进一步强化了有关他脱离国内问题、对普通民众漠不关心的说法。但当年与老布什竞争总统大位的克林顿却批评前者过早赶赴灾区，干扰应急救援人员，妨碍帮助民众的警方的行动。
　　其实，案例证明，解决山林野火问题，联邦政府可能指望不上。2007年圣迭戈大火，时任总统小布什前来视察，结果是宣布进入紧急状态、联邦紧急拨款。这次，特朗普到加州宣布同样的举措，最终却仍是靠天降大雨解决。
　　“一些野火根本没法被扑灭”，亚利桑那州立大学教授桑托斯2017年曾在《洛杉矶时报》上撰文称，在一些情况下，最佳战略是撤离，否则将付出惨痛代价。2013年，亚利桑那州林业官员曾做出错误判断，最终导致19名精英消防员葬身火海。

“美国救灾能力的确比想象的弱”

　　回看加州11月经历的这场破坏性极强的火灾，美国的防灾救灾体系有着逃不脱的干系，很多人因此质疑世界第一强国的救灾机制何以不灵。这种声音在以往美国遭遇大的自然灾害时也出现过。那么，该怎么评价美国的救灾应急机制？
　　“任何一个国家的危机应对和应急系统，都不能保证百分之百应对所有灾害或灾难。”中国人民大学公共管理学院国家安全研究中心主任王宏伟接受《环球时报》记者采访时表示，“说美国的救灾体系存在问题，我觉得这样的结论不能够轻易下，但对这场加州有史以来最大的森林火灾，美国肯定需要反思。美国国土安全部最起码要对这起火灾事故的预防和救援进行反思。”
　　陶文钊认为，很难用好或不好来评价美国的救灾体系，因为它的体系和制度就是这样，主要责任在地方。美国历史上灾害和灾难很多，比如旧金山的唐人街，在100多年前的大地震和大火中毁掉，它的重建靠的就是地方政府主导。一些相对小的灾害损失可能仅通过保险公司就解决了，但大的灾难发生后，还需地方政府甚至联邦政府帮助灾后重建。
　　王宏伟说，美国是社会多元力量对突发事件进行共同治理，各州有国民警卫队，有志愿者，相邻甚至不相邻的地区之间会在自愿基础上建立灾害互助关系。这种自下而上的响应，尽管有时在应对灾害时有不利的地方，但在预防方面还是有长处的，其对于体制外力量的调动更是一大优势。不过，客观说，美国的机制在应对巨灾上确实存在问题。
　　对外界来说，美国还存在其他大问题。“世界最强大的国家为什么让加州大火蔓延？”德国《焦点》周刊25日感叹道，美国拥有全球最顶尖的气候研究团队，拥有技术最先进的救灾队伍，有可以协助抢险的超级军队，然而，在致命的火灾面前，美国人显得很脆弱。这种脆弱在去年飓风“哈维”到来时也能看到。上个月，联合国减少灾害风险办公室公布的报告显示，在1998-2017年间，美国遭受洪水、地震、海啸、热浪、干旱等自然灾害的经济损失全球最大，达9448亿美元。
　　文章称，在专家看来，美国救灾能力的确比想象的弱，关键不是缺少硬实力，问题出在规划和管理上。美国在环保和对抗灾害上，没有欧洲看得远，美国总统可以轻易退出气候变化巴黎协定。美国城市发展过快，规划却不完善，定居点管理不严，在森林地区，富人可以轻易买地造房。在落实措施上，美国当局、州与州之间各自为政，缺乏统筹。此外，美国尽管拥有最先进的人工智能技术，却没有将其用到环境保护和抗灾上。
　　德新社25日称，特朗普长期以来一直嘲笑全球变暖理论，现在加州大火给了他一记耳光。美国新一期“国家气候评估”报告23日出炉，报告中警告气候变化对美国的负面影响，如果不做出重大努力，气候变化将对基础设施和财产造成越来越大的破坏，并在未来几十年阻碍经济增长。
　　【环球时报驻美国特派、特约记者  张梦旭  孙卫赤 环球时报记者 李司坤 陶短房 青木丁雨晴】