俞乔：对四川地震后发展性重建的若干建议

青春中国

[按：这是我目前所看到的最好的重建建议，经俞教授授权转发于此。]

对四川地震后发展性重建的若干建议

俞 乔

清华大学公共管理学院教授

2008.5.28

5月12日下午14时28分在四川汶川发生的特大地震，给我国西部多个省份造成了生命财产的严重损失。5月21日，国务院决定，中央财政今年先安排700亿元建立灾后重建基金。灾后重建工作已经启动。

一、抓住战略性发展重建的历史契机

这次特大地震给中国西部地区的正常发展造成了很大的冲击。由于四川在全国经济总量中的比重不大，其基本生产能力也未受到太大破坏，这次灾难对国内经济的近期负面影响可能并不显著，但是从中长期来看，这一外部冲击却提供了重塑社会发展模式、推进制度建设的历史契机。改革与发展的突破口并不一定是国家经济的中心地区。改革需要在适当的时机下，由特定的人群在具有地缘政治影响的具体地区发动。七十年代末发生在安徽与四川的农村改革、八十年代初深圳特区的建设就是例子。
四川特大地震的灾后重建可以分为两个层面：其一是技术层面的恢复性重建，使四川的经济和生活恢复到地震前的常态。其二是战略层面的发展性重建，以开发西部地区、城乡统筹发展、建设新农村、扩大内需、提高民众的福利为中心内容，以四川的战略性重建推动中国东中西部协调发展。恢复性重建的目标相对易于达到，而发展性重建的目标则极为艰巨。中央政府应当从国家战略层面考虑四川的发展重建。中央可考虑设立震后发展重建办公机构领导和协调这一规划的执行。

二、     以金融深化主导发展性重建

恢复性重建由财政资源主导，以政府提供的公共财政开支为基础进行。发展性重建则难以依靠政府的财政支持，应该依靠市场的力量来推动全面建设。发展性重建则应由金融深化主导，通过各种机制调动国内外的市场资金为基础进行。

中国经济存在两个巨大的悖论：其一，近年来GDP年均经济增长率高达10%，却依然面对内部需求疲弱和国际贸易严重失衡，人均消费长期下降趋势。其二，经济中存在极大的流动性，国家积累了巨额的财富而转向国外购买金融资产，化解通货膨胀压力；而国内大量的投资机会和社会公众的又难以获得资金，内部融资需求难以满足。这种现象的根本原因是存在制度性缺陷与障碍，使得经济增长的好处向强势利益集团转移。
金融抑制是其中一个重要的制度性缺陷。而解决该问题的路径在于金融深化的改革。这一改革难以推进的主要困难是如何打破固化的利益格局。由于利益格局已经形成，利益边界也日趋固定，少数利益集团有能力影响公共政策，阻碍金融深化的进程。外部冲击所凝聚的广泛社会参与和民众对公共事务的普遍关注为重新调整利益格局、加速改革提供了重要契机和社会基础。我们应当充分利用这一历史时机，以金融深化启动中国内需，扭转进出口比例占经济比重过大过度依赖外部市场的局面。
金融深化主导发展性重建是从微观上推进改变。其目的是解决我国金融体系发展严重滞后，改善资源配置的有效性、提高广大民众受益程度。它主要有四个转变：1）从为第二产业转变到为三农和城市化服务；2）从为大企业转变到为中小企业服务；3）从为生产者转变到为消费者服务；4）为富人转变到为大众服务。

三、     以公共财政体制改革保障重建
四川灾后发展性重建也有可能出现一种被掩盖的倾向，这包括：1）以政府规模与支配能力代表的公权无限制扩张；2）政府内层级的委托代理问题严重化；3）垄断企业以国家利益的名义寻求短期集团回报。
中国的公共财政制度具有高度内部分权化特征。在公共支出上，各级政府与职能部门的相机决策权和自由裁量权很大，各级政府之间及行政部门内部权力分配与由此产生的委托代理关系复杂。在省一级，主要决策者和重要部门有追求预算支配权最大化的偏好，而且已形成多重决策、多头管理的预算权和拨款权的复杂关系。在市县级一级，决策权的集中化使得公共资金使用经常受到主要领导的个体偏好左右。从整体上来说，公共资金的支配缺少效率机制和透明约束，极易发生公共资金的不合理使用与严重的寻租行为。
在地震灾后重建过程中，对于政府直接控制或管理的数额巨大的投入资金，应该避免采取政府职能部门层层分资金、各级官员争资金与审批权、资金使用取决于地方主官偏好的旧体制。应采取更为规范的做法，例如非赢利公司对重建资金的集中管理和有效使用。重视公共资金监督机制与透明机制，并以规范、科学的方式衡量公共资金的使用效率。更重要的是，借此大规模公共资金使用的改革，改进和完善地方公共财政制度。

四、以城乡住房重建转变住房模式
住房是城乡居民基本生活保障条件之一，它与医疗保障、社会保障具有同等重要性。公共住房制度改革应成为是中央政府高度关注与介入的极为重要的领域。从缓解国内收入不平衡与社会稳定的考虑出发，让40%-60%的公民住入公共住房，公共住房的价格应该维持在普通家庭年均收入的六-七倍。这次灾难促使实现这一重大民生政策的条件日趋成熟。公共住房政策不仅有政治价值，还有助于控制物价上涨，实现宏观调控目标。中央应尽快做出政治决定，首先在四川开始这一改革，取得经验后，制定全国性公共住房政策实施。
中央政府缺乏明确与统一的公共住房政策，这是一个重大的政策缺失。根据1982年中华人民共和国宪法第10条 “城市的土地属于国家所有” 的规定，中央政府是国家资产的受托人与管理者，应当据此制定 “居者有其屋”的全局性房屋政策。地方政府在土地管理中的主要动力是通过土地出让增加财政收入和推动地方GDP的快速增长。房价上涨与土地出让价格增长之间又存在密切的因果联系。因此,地方政府难以在既获得土地收入的同时保证价格合理的住房。廉租房、经济适用房等取决于地方领导的偏好，覆盖面极低，各地差别很大，也极易产生腐败。
世界各国均存在不同程度的建立了以政府供给为主导、与市场化商品房相分割的保障性住房体系，满足最需要基本住房的中低收入群体的住房需求。目前， 87% 的新加坡人住进了政府建造的组屋。美国国会批准成立美国联邦国民抵押贷款协会和联邦住房贷款抵押公司占了美国政府支持贷房屋贷款的62%。法国廉租房的基准房租比普通私人住房的房租低一半左右并规定人口超过5万的城镇廉租房占全部住房的比例不能低于20%。
从恢复性重建来看，灾后地区城乡居民保障性住房需要数百亿计的巨额资金，如何更有效地管理并使用这些资金？从发展性重建来看，如何建立与城市化相适应的城镇居民保障性住房供应体系以促进城乡协调发展和社会政治稳定？为此，我们建议，组建专业化住宅重建公司负责管理和使用住宅重建资金，以独立法人的身份从事经营活动，避免政府层级及部门的多重决策与多头管理带来的问题，通过市场、法律和监管的严格约束避免利益集团干扰。

1．成立城市住宅重建公司：由政府专项划拨的住宅重建补贴专款在受灾地级市成立非盈利城市住房重建公司，免费拨付住宅建设用地并提供必要的补贴贷款资助。住房重建公司独立管理重建资金专款，自负盈亏并享受免税。住房重建公司负责项目工程的资金使用、招标建设、后期管理。对其采取类似于上市公司的监管方式，公开其财务和工程项目运作的详细信息，通过专业审计和公众监督实现资金合理使用。
2．成立乡镇住宅重建公司：由国家及省财政拨付的各种住房重建补贴专款成立省乡村住宅重建公司，将补贴农民的住宅建设专款直接用于乡镇住房重建。基本管理模式与城市住宅重建公司类似。
3．成立公共住房建设公司：在成都市率先成立公共住房建设公司。由政府通过非盈利的公共住宅建设公司向城市40%-60%的普通居民提供与其收入水平相适应的保障性住房。基本方式是：第一，通过家庭收入调查确定不同收入群体在全社会中的比重。第二，保障性住房的价格确定为普通家庭年均收入的6-7倍。在锁定房价后，除去估算的建筑成本和管理成本，最后才是土地价格。建筑成本和管理成本是相对稳定的，挤压的是原商品房开发商的利润空间和政府在土地上的财政收入空间。第三，向保障对象分批发售住房。在销售、保有和再出售流通等环节，抑制投机性交易，维持市场的有效运转。
在金融安排上，一是用本市积累的公积金向住房对象提供低息贷款；二是批准中心城市的公共住房建设公司在上海证券交易所发行债券。由于房价已经预先锁定在购房者家庭年收入的6-7倍，发行债券的还本付息完全有保证，可以通过金融杠杆使大批城市中低收入的居民购买住房。（未完待续）

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五、建立系统风险的金融保障
地震、水灾、台风、重大中毒、恐怖袭击、等自然因素及人类行为导致生命与财富重大损失的巨灾并未列入商业保险范围。这是由于对巨灾损失赔付额高昂，一旦属于小概率事件的巨灾发生，商业保险公司便可能出现极大的亏损，甚至破产倒闭。在实践中，各国都是在巨灾发生后，由政府拨付专项资金或使用预先建立的基金，以及动员社会募捐进行拯救。
中国是一个幅员广阔的大国，也是灾害频发的国家，各类对国计民生产生重大影响的小概率灾害事件总是不断发生。1991-2005年的15年间，我国发生的自然灾害累积直接经济损失为27，845.8亿元，政府的累积救灾支出为524.98亿元，占灾害带来的直接经济损失的1.9%，
目前，在全球范围内，还没有全局性的这类巨灾保险机构可供我们模拟复制。不过，美国的一些安排提供了参考范例。1968年美国国会通过国家洪水保险法建立了美国国家洪水保险计划（The US National Flood Insurance Program，NFIP）。该计划由联邦保险管理局和减灾董事会负责管理，联邦保险管理局负责设定国家洪水保险计划的保险组成，减灾董事会负责监督该计划的执行。1994年1月，洛杉矶地区发生里氏六点七级地震，促使加州州议会于1996年审核通过成立了加州地震当局（California Earthquake Authority，CEA）。1992年芝加哥商品交易所（CBOT）推出保险市场与资本市场结合的巨灾期货产品，在机构投资者与套利者之间进行交易，增加流动性分散风险。
参考国际已有的实践，我国可以建立具有社会效用、并在财务上基本自我生存、长期持续的系统风险保障模式。我们建议：

1．组建中国灾害保险公司（简称中灾保）。这是一家全国性的巨灾保险机构，它为非盈利公司，向国家和社会提供系统风险保障机制，减轻巨灾引起的国家与社会的财产损失。中灾保的保险主体为是对国计民生、社会财富有重要影响、而又在商业保险以外、受巨灾直接影响的社会资产。它采取强制保险，例如地方政府支付城市基础设施，相关公司支付电站、电信、建筑等设施的保费。中灾保的资金来源包括：强保的保单收入、政府的免税优惠、发行债券等。此外，政府也可在重大巨灾赔付之后进行专项核定补充。
2．设计并适时推出巨灾衍生产品。为了提高中灾保债券的流动性以吸引投资者，上海证券交易所及期货交易所可考虑设计并相机推出交易中灾保债券并推出中灾保债券为标的资产的衍生产品。

六、多元化路径解决发展性重建的融资瓶颈

发展性重建的一个关键难题就是如何有效地解决资金来源。开发行及其它商业银行是重要的债务融资渠道，但其前提是需要一定比例的资本金。这是四川发展性重建的瓶颈。
在重大项目建设中，可以考虑采取私募合股的方式迅速解决资本金。当前中国经济良好的发展前景与主要发达国家受次债危机所累的大环境有利于吸引各种私募股权投资者参与四川的发展性重建。为了有利于尽快开展私募合股，首先鼓励四川省现有各类投资公司与央企和省外国企合股建立项目公司。应充分利用各央企及各省市对口支援四川重建的时机，在中央相关部门的协调下，尽快落实具体项目与合作对象。在组建的项目公司中，国有资本不必要求绝对控股，预留部分股权吸引民营资本和国际投资者。
同时，建议中国投资公司成立下属公司对国内重大项目进行实业投资，为四川的发展性重建服务。在国际上主权财富基金投资实业有大量成功的先例可循。例如新加坡政府投资公司（GIC）、卡塔尔投资局（QIA）、迪拜投资公司（Istithmar）等实业方向上均有巨额投资。与富有但缺乏投资机会的小国不同，中国是具有巨大投资机会的大国，实业投资的主要放在国内，将部分外汇储备转化为股权投资。中投公司投资于国内实业还可引导更多的社会资金参与国内建设。这一作用称为标志投资（Symbolic investment）。

七、大力加强绿色食品基地建设

     食品安全是当前我国面临的重大问题之一。无污染、安全、优质营养的绿色食品成为关系中华民族繁荣兴旺、子孙后代繁衍生息的迫切社会需要。目前我国疾病发生率位于前三位的癌症、心血管病和糖尿病的发生，跟饮食有极大的关系；青少年营养与健康中出现的问题同样与食物质量水平密切相关。发展绿色食品产业是解决这一问题的源头。
灾后重建可以成为四川新农村建设、大力发展绿色食品生产基地的一个契机。四川的气候、水源、土壤等自然地理条件极为适合绿色食品发展，具有长江中下游和珠江流域所没有的独特优势。其中水质好，流量大，无污染是发展绿色农业的得天独厚的条件。
在四川灾后农村重建中结合四川省的气候条件和地理状况，整合现有企业，建设绿色食品基地是一个新发展方向。关键是解决绿色食品产业发展面临的两个瓶颈。一是农村信贷不足。建议国家支持率先在四川探索新的乡镇银行模式，切实满足农村资金融通的需求。二是支持发展绿色食品产业的技术能力低下。农业信息化可以缓解该产业的技术制约，还可以通过全程可追溯强化绿色食品认证，保证质量与可信度。可考虑由信工部协调信息运营机构，通过信息平台强化零售商与农业企业的合作，在组织生产、安排交易、全程监控、质量保证尽快形成适宜的运营模式。

八、加快制定全流域生态安全与资源利用体系

在川滇地区，澜沧江、怒江、金沙江、雅砻江、大渡河、岷江、嘉陵江等河流及其支流形成了中国乃至世界上罕见的水能资源富集区。四川水资源理论蕴藏量1.4亿千瓦，占全国的20.7%，排名全国第2。规划中的雅砻江水电开发包括21座、11级电站，开发装机总容量2610万千瓦。规划中的金沙江水电开发包括20座梯级电站，总装机容量高达6000多万千瓦。岷江流域已经有29座水电站，其中位于干流的有10座，位于岷江支流的有19座。
在一个生态环境尤其是地质环境十分敏感的区域，高密度、大规模开发水电资源到底值不值得？又隐藏着哪些无法预知的风险？对于四川来说，如何认识水电资源利用与生态安全的关系？未来应该如何处理二者的关系？
川滇地区水电开发一片火热，已有失控之势，这与公共资源利用机制的缺失密切相关。水电公司挟“国家利益”、“社会利益”之名，行“公司”之实，“跑马圈水”而获巨额利益。地方政府视辖区水资源为天然财富，同样以“国家资源”名义进行垄断性开发。
这种局面的出现是中央政府的公共政策缺失所至。1954年中华人民共和国第一部宪法第6条规定，“矿藏、水流、由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”。以后的1975、1978、1982等三部宪法都承袭了这一条款。中央政府是国家资产的受托人与管理者，应当据此制定与执行国有资源保护的政策。但是，在实践中河流等资源的具体管理权又再次委托给地方政府。我国的行政体系是单一制，下级政府对上级政府负责，地方政府对中央政府负责，这是多层级的委托代理链；而财政体制近似于联邦式体制，各级政府自求财务平衡。这种安排存在内在冲突。水资源开发的经济收益具有确定性，而风险成本仅是可能性；并且经济收益与风险成本在时间上不对称，往往是经济收益在前，风险成本在相对远的将来。以上因素共同激励追求财政收入的地方政府与公司合作，过度开发辖区内的公共资源。

我们提出以下几点建议：

第一，暂缓三江流域所有水电站的审批，对于在建工程，针对地质地理、人文环境和对地方居民生存发展的全面影响重新展开项目评估。
第二，中央政府尽快出台全流域生态安全指标体系和评价办法，由环保部负责对全国重点地区和全流域的水资源开发实施起最严格的审核与评估。
第三，将区域主要河流的水能、生态以法律法规的形式确定为国家资源，由中央政府按受托功能统一管理。
第四，大力促进大西南地区新能源、可再生能源产业的发展，重点考虑发展核能等清洁能源。

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