汪晖、陶然：求解城镇化用地难题

分成两半的骑士

从今后十年来看，中国城镇化仍然需要增加建设用地，即使工业建设用地未来不再需大幅度扩张，甚至总体上看还应该有所收缩，但局部地区还会增加。更重要的是，既有2亿左右农村流动人口及其家庭成员入城定居，还有未来每年1000万左右城镇新增人口所需生活用地，以及相关城市公共交通，电力、通信、给排水等市政公用设施，学校、医院、文化设施、体育场所等公共服务设施水平还会进一步提高。这都需要持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。

此外， 中央政府也提出，城镇化、工业化必须与农业和农村现代化结合起来。实际上，农业、农村发展终究要靠工业化和城镇化的推进。一方面，以城镇化为内生动力的经济持续发展有助于政府积累财力，实现工业反哺农业；另一方面，只有大部分农民迁移定居城镇，将承包地和宅基地逐渐退出来，才有条件逐步解决农地细碎化问题，实现农业适度规模经营，提高务农收入。而在农村宅基地占地面积不再继续扩张的情况下，才有提升农村道路、学校、医院、通信、排污、给排水等基础设施建设水平的可能。

因此，在中国耕地保护压力仍然很大的背景下，必须转变土地利用方式，通过制度创新，积极探索节约、集约利用土地途径，充分挖掘存量建设用地潜力，才能在推进城镇化过程中一方面确保建设用地适当地持续供应，另一方面确保耕地总量不减少、质量不降低，土地利用效率明显提升。

稳妥推进“增减挂钩”

首先要稳妥推进城乡建设用地增减挂钩（下称“增减挂钩”）政策，同时培育以“增减挂钩结余指标”为内容的跨区“土地发展权交易市场”。通过统筹规划管理，在充分尊重农民意愿的原则下，开展农村土地综合整治，不仅可以推进新型农村社区建设，促进农村农业现代化，还可以促进农村建设用地集约利用，复垦出大量的耕地。将这些复垦出的耕地，与土地利用总体规划允许建设区和有条件建设区范围内的耕地置换，就可以实现在不突破建设用地总规模、不减少耕地总量的前提下稳定土地供应。

目前，中国建设用地总量已经超过4.7亿亩，其中城镇(城市加建制镇)用地0.5亿亩，独立工矿用地0.5亿亩，而村庄用地（不含独立于村庄之外的乡镇企业用地）则高达2.5亿亩，且呈逐年增加的态势。此外，农村空闲住宅面积约占村庄建设用地总量的10％－15％，人均农村居民点用地达到229平方米，用地模式十分粗放。因此，在充分尊重农民意愿的原则下，稳妥推进“增减挂钩”政策，对推动城乡统筹发展，同步实现城镇化与农业、农村现代化有正面意义。

但也应该注意到，一些地方政府确实出现为了获得建设用地指标，以“新农村建设”为名大拆大建，强制性推动农村居民集中居住的情况。在此过程中，无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上都是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与。还有一些地区在城镇周边建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个被拆除村庄的原居民统一被安置到农民居住小区。对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却可能受到很大影响。

由此可见，“增减挂钩”政策不能搞一刀切，应该在积极稳妥、因地制宜、充分尊重农民意愿的原则下推进。同时，还应研究制定土地增值收益管理办法，明确土地增值收益的来源、形成和分配，确保增值收益全部返还农村，切实维护农民权益。更重要的是，为鼓励农村建设用地利用相对粗放、经济相对欠发达地区，在充分尊重农民意愿前提下稳妥推进“增减挂钩”工作，平衡“增减挂钩”所需资金，维护项目区农民利益，政府应该在结果可控、有偿调剂收益反哺农村的原则下，通过试点，探索省内“增减挂钩”节余指标跨县有偿调剂政策，培育规范的土地发展权交易市场。

“折抵指标”具多重优势

积极推动农地整理，培育以“折抵指标”为内容的“土地发展权交易市场”，也是未来中国在解决城镇化过程中，同时实现有效耕地保护与城市建设用地合理扩张的关键改革举措。

“增减挂钩”措施的本质，是要在城市新增建设用地的同时，确保农村耕地数量不减少。但在中国农村，增加农村耕地数量的方法并不只有复垦农民的宅基地，还包括一个成本更低、效益更高的方法，那就是进行农地整理，也就是通过对田、水、路、林、村进行综合整治，归并零散地块等措施，增加有效耕地面积，同时通过强化农田水利基础设施来提高既有耕地质量。

如果中央允许地方政府对农地整理新增有效耕地面积按照一定比例折抵建设用地指标，那么地方政府就会有很大积极性去全力推动农地整理工作，从而激发地方政府进行农田水利基础设施建设的积极性，让中国的城镇化与耕地保护、城镇化与农业现代化真正结合起来。这里所谓的“折抵指标”是指经过土地整理新增有效耕地折抵建设用地指标（相对于 “增减挂钩”所产生的“复垦指标”）。

实际上，1999年国务院颁布的《土地管理法实施条例》第18条就已规定：“地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。”但在此之后，国土资源部解释此条款中有关“折抵指标”的含义时认定，土地整理新增耕地的百分之六十可以用来补充建设占用的耕地，也就是说用以耕地“占补平衡”。耕地“占补平衡”虽然也是一种指标，但其市场价值却低于建设用地指标。因此，地方政府进行土地整理的积极性要小得多。而如果理解上述政策是土地整理新增耕地可以用于补平衡，那么百分之六十的规定就显然不合理。按照现行法规和政策，垦造、复垦或者土地整理新增的耕地，只要质量达到要求，全部可以用于补充建设占用耕地。因此，这里理解为折抵建设占用耕地指标似乎具有合理性。但是，既然土地整理可以新增耕地，那么完全可以用其中一部分折抵部分建设用地指标，剩余部分用于“占补平衡”。

为解决建设用地指标不足及地方政府缺乏土地整理积极性的问题，上世纪90年代末，在浙江省等地开始推行“土地整理新增耕地折抵建设占用耕地指标”政策。

为推动农村土地整理工作，浙江省提出土地整理新增有效耕地的72％可以折抵建设用地指标，这就同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。从2000年－2004年，浙江省通过土地整理，不仅改善了农业生产的条件，通过土地整理建成了1000多万亩超过基本农田质量的标准农田，而且新增了耕地。截至2004年底，浙江省通过土地整理新增耕地达182万亩，使用经核拨的折抵指标104万亩，占全部批准建设占用耕地179万亩的58％，大大缓解了建设用地计划指标严重不足的矛盾。同时，浙江省通过土地整理实现了建设1000万亩商品粮基地（标准农田）的目标。

此外，为鼓励农地整理资源丰富、但建设用地指标需求不大的县市推动农地整理，浙江省还出台了一系列政策，允许对土地整理新增耕地折抵的建设用地指标进行跨县市有偿调剂，即推行“土地发展权交易”。自2000年以来，浙江省“折抵指标”市场开始大规模发育，交易量不断上升。截至2004年底，全省经批准跨市县调剂的“折抵指标”达到30万亩。

这样来看，浙江省通过土地整理，不仅改善了农业生产的条件，建成了1000多万亩标准农田，而且新增了耕地，通过“折抵指标”为省内发达地区腾挪了30万亩的建设用地空间。

较之“增减挂钩”产生“复垦指标”，通过农地整理而产生的“折抵指标”政策值得政府在进一步完善的基础上充分考虑，作为未来建设用地指标来源多元化的一个主要方向。它有以下几个明显的优势：

首先，同样可以增加耕地，但农地整理成本往往显著低于宅基地复垦成本，避免社会资源无谓浪费。

其次，更重要的是，农地整理可以有效地改善农业基础设施，同时提高存量和新增农地质量，更有利于实现耕地保质、保量的目标。在中国农村税费改革之后，地方政府由于无法进行从农业产出中收税，进行农田水利基础设施建设的积极性有所下降。虽然中央政府目前要求地方政府必须从土地出让金收益中抽取10％进行农业基础设施建设，但地方政府仍然没有动力。这样一来，很多地区的水利灌溉设施的“最后一公里”建设不到位， 对农业生产造成不利影响。而如果实行“折抵指标”的政策，地方政府的农业基础设施建设积极性会被马上调动起来。

最后，农地整理不仅不影响农民生活、生产，反而有助于农民增产、增收，不会带来农民集中居住可能带来的社会不稳定问题。

当然，通过土地整理新增耕地并部分折抵建设用地指标，其缺点是新增耕地数量可能有水分。因此，如何通过规范验收程序和高科技手段确保新增耕地真实性需要关注。但这类技术性问题还是有办法有效解决。无论如何，土地整理对农村、农业和农民是有益投资。

因此，我们认为，未来在积极稳妥推进“增减挂钩”的同时，应该分阶段推动以农地整理为主体的“土地发展权交易”政策。第一步，在市、县乃至省级行政范围内建立起“折抵指标”政策。第二步，在全国范围内建立以“折抵指标”为主体的土地交易市场。

如果允许“折抵指标”跨省交易，不仅可以解决发达地区用地指标不足的问题，同时可向欠发达地区注入了大量的资金，用于改善农业生产条件，提高农地质量。当然，中央可以将市场交易对象、交易量纳入计划管理，并对农地整理和指标交易加以严格监督管理。

“宅基地换户籍”不可行

最后，需要专门讨论一下当前流行的 “宅基地指标异地换户籍”的政策建议。

从原则上看，建设用地指标跨区交易，有利于提升土地利用效率，但这种指标交易应该是一个单独建立的市场，使得交易指标多个买方和多个卖方通过市场寻求均衡价格，只有这样做，才是最有效率的。而如果把它与户籍捆绑起来操作，只会降低建设用地指标交易市场运行的效率。

举个例子，江苏、浙江农民去上海、南京打工，按照“宅基地指标异地换户籍”的方式就不得不复垦江苏、浙江农民宅基地来获得建设用地指标。但从经济效率上看，相对于江苏，浙江的宅基地复垦，一些以农业为主地区，如安徽、黑龙江的宅基地，其占地面积往往要更大，而住房建筑面积更小，投资更少，每单位面积宅基地复垦的成本要远远低于江苏、浙江宅基地复垦的成本。如果建立一个单独的建设用地指标跨区交易，上海、南京就一定会去安徽、黑龙江去购买宅基地复垦指标，而不会去江苏、浙江买。换句话说，从社会最优角度来看，拆迁江苏和浙江的宅基地复垦并置换用地是一个不好的选择，而“宅基地指标异地换户籍”则会锁定这种不好的选择。

进一步来说，由于人口迁移和土地利用不是线性关系，那些特大城市土地利用集约度更高，人口吸纳能力也更强，但却未必需要与吸纳人口同比例的土地，这样“宅基地换户籍”很难实现供求均衡。如果无法实现均衡，这种方案就会存在很大问题。

事实上，所谓“宅基地换户籍”，就我们观察了解到的试点来看，仅在重庆、浙江等地小范围区域内的置换，难以解决“异地进城”的问题——因为其首先需要一个跨区的发展权交易市场作为制度前提。而我们的逻辑是，一旦跨区的土地发展权交易市场（建设用地指标市场）建立之后，人口流动所带来的土地利用跨区调整问题就可以很好地解决；而搭配本地农民给外来农民工盖出租房来解决住房问题之后，这两个市场已足够解决“异地进城”的问题，并不需要再将“宅基地权利”与“户籍”两者挂钩——从可行性上来说，这两件事情可以分别用两套机制应对；从必要性上来说，将这两者挂在一起反而会带来侵害农民财产权利的风险。

汪晖为浙江大学公共管理学院副教授，陶然为中国人民大学经济学院教授

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